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1949年之后，中国的行政区域又经过了几个阶段的变化。建国初期，曾建立东北、华北、西北、华东、中南、西南六大行政区，直接领导省、市单位。1954年，各大行政区委员会陆续撤销，省级单位直接归中央领导，实行了省、专员公署、县、区、乡或公社的“三实二虚”制度。所谓“三实二虚”，就是指在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是行政公署，县级政府的派出机构则是区公所。（王士如编，1993：186，188）直辖市和人口20万以上的市都设区，市辖区再划分为街道，下设派出所。直辖市和省辖市可以领导县和自治县。1975年，专区改为地区，并成为实体权力单位。1978年以后，“三实二虚”制度又得到恢复，并增设了自治县和一些市，恢复了乡、镇和民族乡。
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1982年宪法第30条规定了中国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县，自治州则分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是“民族自治地方”。因此，中国现行的行政区划基本上采取三级制：省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）。有的省、自治区下设自治州、市，而州、市下属的县级单位又设立乡级单位，因而属于四级制。据2004年统计，中国目前共有283个地级市、374个县级市、852个市辖区、5904个街道办事处、2862个县级区划、17781个乡、19171个镇和652718个村民委员会。
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为了适应改革开放的形势，宪法第31条进一步规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”和省、自治区、直辖市一样，特别行政区也是直属中央政府领导的一级地方政权，并按照“一国两制”的设想，可以实行不同的社会与法律制度。1997年和1999年，香港和澳门回归后成为中国的两个特别行政区。另外，经全国人大批准，广东、福建与海南省还划分出一定区域，设立经济特区。目前中国有四个经济特区：深圳、珠海、厦门、汕头。
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“一国两制”构想是单一制宪法下的创举。
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根据宪法第62条与第89条，行政区域的设立、撤销、合并或更名需要经过分级审批程序。全国人大负责批准省、自治区、直辖市的建置以及特别行政区的设立，这些区域的划分与界线变更则由国务院审批；国务院批准自治州、县、自治县、市及市辖区的建制，并可授权省、自治区、直辖市政府审批县、市及市辖区的部分行政区域界线之变更。省、自治区、直辖市政府批准乡、民族乡、镇的建置和划分。
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（二）中央与地方的立法关系
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在“依法治国”、建立“法治国家”的大环境下，中央与地方关系必须获得法律的界定。1982年宪法第3条只是规定了一个笼统原则：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法并没有明确说明如何界定中央和地方所行使的职权，也没有具体规定如何解决中央和地方法律规范之间的冲突。但这些冲突实际上相当常见，因而导致了普遍的“立法打架”现象。为了解决这个问题，第九届全国人大第三次会议于2000年3月15日通过了《立法法》，并于同年7月1日开始实施。《立法法》是规定法律规范的效力、等级、制定程序以及冲突解决方式的基本法，在某种意义上是“法律的法律”。
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宪法并没有明确说明如何界定中央和地方所行使的职权，也没有具体规定如何解决中央和地方法律规范之间的冲突。《立法法》规定了法律规范的效力、等级、制定程序以及冲突解决方式。
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根据宪法与《立法法》的有关规定，中国目前具有下列几类不同等级的法律规范：由全国人大及其常委会制定的“法律”，由国务院制定的“行政法规”，由国务院各部、委制定的部门规章，由各省、自治区或直辖市人大及其常委会制定的“地方性法规”，以及由这些区域的政府所制定的地方政府规章。从法条规定上看，中国的中央和地方分权具有如下特点：
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第一，尽管法律不得和宪法相抵触，中国宪法并未规定全国人大及其常委会的立法权不能侵入任何地方领域。相反，《立法法》把某些重要事项规定为全国人大或人大常委会的专有立法权。第8条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；”以及必须由全国人大及其常委会制定法律的“其他事项”。第9条规定，如果尚未对这些事项制定法律，全国人大及其常委会可以授权国务院“根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。各省、自治区与直辖市的人大及其常委会不可能被授权根据地方需要，对上述领域先行制定地方性法规。
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《立法法》把某些重要事项规定为全国人大或人大常委会的专有立法权。
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探讨 再论中央—地方权限的划分标准：影响范围还是重要程度？
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中国把重要事项的立法划归为专属全国人大及其常委会的权力，固然有其合理的一面。其中某些事项按各国通例本属于中央政府，例如关于“国家主权”的事项、对中央与地方国家机构的组织与职权的基本规定、基本的经济与法律制度等。况且人民代表的层次越高，其素质就越能得到保障，并接受全国性的关注与监督；尤其在民主机制尚不完善的情况下，如果把一些重要立法权下放到地方人大或常委会，那么这些权力就有可能受到滥用，从而允许以合法形式侵犯公民的基本权利，而且这类侵犯有可能因其地方性而逃脱注意。然而，按照民主自治的基本原则，权限划分的自然方法是按照事项的影响范围而非重要程度。尤其是地方政府必须被允许采用它认为最有效的手段，来维持地方秩序并保护公共利益。如果按照重要程度来划分职权，那么就必然会在某些情况下导致不便。在《立法法》第8条的列项中，尤其具有争议的是其第五款中“限制人身自由的强制措施和处罚”。
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中国按照事项的重要程度而不是影响范围来划分中央与地方政府权限。
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设想在五一节长假期间，北京、上海、广州等地为了维护公共秩序，决定遣返滞留本地的“三无”人员。但遣返本身构成了“限制人身自由的强制措施”，因而根据《立法法》的规定，这些城市的人大及其常委会无权决定，而必须由全国人大或常委会通过制定法律加以规定。但全国其他地区因问题并非如此突出，而无须采用类似手段，因而这是一个地区性而非全国性的需要——换言之，虽然遣返关系到公民的人身自由，在这里它是一个不适合全国立法机构决定的问题。根据《立法法》所规定的限制，我们看不到地方政府能找到依法解决其特殊问题的有效途径。
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宪法和《立法法》对地方立法权的限制有可能削弱依法解决地方问题的能力。
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思考 你认为美国会如何解决这类问题？为什么它似乎不如此顾忌地方自治对权力的滥用和对公民基本权利的侵犯？
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第二，地方政府具有一定的权力管理本地区的事务。《立法法》第63条规定，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”较大市的人大及其常委会亦“根据本市的具体情况和实际需要”制定地方性法规，并“报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。有关人大常委会应当“对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”如果较大市的地方性法规和同本省、自治区的政府规章相抵触，应当作出处理决定。
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地方政府的立法权限。
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根据《立法法》第64条，地方性法规可以对两类事务作出规定：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”和“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。另外，“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”根据第73条，各省、自治区、直辖市和较大市的政府可就两类事项作出规定：“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”。
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评注 “较大的市”
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《立法法》第63条规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”因此，“较大的市”包括各省与自治区政府所在地，深圳、珠海、厦门等经济特区以及由国务院批准的市。国务院于1984、1988、1992和1993年共批准了重庆、青岛、大连、唐山、宁波、无锡、苏州和徐州等36个市为“较大的市”。如上所述，和省与直辖市一样，“较大市”的人大及其常委会有权根据本市的具体情况和实际需要，在不抵触更高的法律规范的前提下制定地方性法规，其人民政府亦可以为执行法律或法规以及行政管理而制定有关规章。
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只有国务院批准的较大市的人大机构和政府才有立法权。
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