1702808230
1702808231
问题是如何从制度上防止如此公然和任意的地方歧视。2001年，国务院曾发布过《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》（第303号令），其中第三条“禁止任何单位或个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻挠、干预外地产品或工程建设类服务进入本地市场，或者对阻挠、干预外地产品或服务进入本地市场的行为纵容、包庇，限制公平竞争。”然而，北京封杀广东果脯事件以及全国各地发生的种种地方保护主义事件表明，这项规定并没有得到很好的实施。几乎就在北京封杀广东果脯的同时，南京市公安交管部门为了“建设文明城市”，发布了一则令瓜农（主要来自安徽的）难以承受的“通告”，24小时全天候禁止运瓜拖拉机、三轮车进城。无论是对北京的封杀令还是对南京的禁运令，中国目前尚不能通过法治化途径有效加以防范。国务院第303号令只是规定：“任何单位和个人均有权对地区封锁行为进行抵制。”但是如果地方政府就是不让外地产品进城，试问后者如何“进行抵制”？如果说潮安的名牌企业还有足够实力敦促地方政府甚至省政府部门出面和北京市进行政治斡旋，安徽的瓜农们恐怕就没有这个能力了。事实上，为了能使自己的西瓜早点进城，一些瓜农只得高价租用车辆重新装运西瓜，而更多瓜农则不得不“打道回府”，或将西瓜卖给瓜贩，或就地低价销售，不仅损害了外地瓜农的收益，也使南京市内的消费者为“建设文明城市”承担了西瓜价格高居不下的成本。[85]试想全国上下有多少个“食品安全办”、“公安交管部门”等诸如此类的地方单位。如果它们都能像这样以某种公共利益为由，动辄对外地产品进行封锁或其他方式的歧视，而我们却没有正当有效的手段加以控制和防范，国家将陷入怎样的困境！如果不存在正当合法的防控手段，那么不正当的区域报复和相互歧视就将取而代之。如果广东省不能说服北京市撤销“封杀令”，转而封杀北京生产的果脯作为报复；如果安徽省因为瓜农不能进城，转而刁难南京的盐水鸭，……到那个时候，无处不在的地方保护主义壁垒将把这个统一的国家分割为一个个彼此不能和谐交流的孤岛。
1702808232
1702808233
要有效解决这类层出不穷的问题再现，只有通过宪法层次的制度建构。美国经验很清楚地证明了这一点。在美国，很难想象会发生这类事件。为什么？因为美国宪法有两件中国目前不具备的东西。首先，联邦宪法第1条第8款规定了国会调节“州际贸易”（interstate commerce）的权力，因而地方和地方之间的贸易争端原则上都可以在联邦那里获得解决。其次，也是更重要的，1803年的“马伯里诉麦迪逊”确立了司法审查制度。既然联邦法院可以审查国会的违宪行为，当然也有权力审查州政府的违宪规定，因而可以依据州际贸易条款审查地方规定是否合宪。中国宪法目前没有明确规定“省际贸易”事项，但这个障碍不是根本性的。作为一个单一制国家，它理应比联邦制美国更为统一。宪法前言和正文也明确提到了发展“市场经济”，而地方保护主义——不论动机是否正当——显然是对市场经济有害的。如果有必要，我们可以在以后修宪中加入禁止地方保护主义的文字。但即便如此，即便有宪法文本的明令禁止，地方保护主义就销声匿迹了吗？不要忘记，地方保护主义背后是有强烈利益驱动的，因而没有制度性约束就不会自然消失。事实上，国务院第303号令已经规定得非常清楚，但仍然出现了明目张胆的封杀和禁运。这本身说明地方保护主义的遏制不单纯是一个文本规定的问题，而更是一个制度实施的问题。这使我们转到宪法目前所缺的第二个东西：有效的宪法审查制度。
1702808234
1702808235
让我们考虑一个现实问题：如果发生了北京封杀潮安果脯这样的经济纠纷，究竟由谁出来处理最合适？北京和广东都可能有自己的理由，但根据法治的基本原则——任何人不能做自己案件的法官，任何一家政府都不能对这个问题具有最终的决定权。显然，在地区之间发生纠纷的情况下，最适合的决定者是中央政府——全国人大及其常委会、国务院、法院或其他相关部门，因为只有它们才具备对于公正决定来说必不可少的中立性。事实上，处理区域纠纷也是中央政府责无旁贷的义务。作为一个统一的国家，中国有义务保障任何地区的人和物在全国范围内不受阻碍地自由流动；如果某个地区的人或产品受到了其他地方的歧视，那么国家必须为其提供有效的法律救济。确实，假如全国人大、全国人大常委会或国务院中有一家出面，就能妥善地处理这件事情，但是它们最后并没有出面。为什么？这是因为这些机构的共同特征决定了它们并不适合直接出面处理。毕竟，我们只有一个每年会期十来天的全国人大，只有一个每两个月集会一次的忙于审议各种法律的全国人大常委会，只有一个为处理全国上下各类行政事务而日理万机的国务院。让它们中的任何一个出来处理这么一件不大不小的事件，这合适吗？再说全国有多少类似的地区纠纷，它们能处理过来吗？这可能也是为什么虽然宪法明确规定全国人大常委会有释宪权，但是1982年宪法施行二十多年来它还没有正式行使过这项权力。
1702808236
1702808237
这样，控制地方保护主义的重担就落到了法院身上——或者，如果对现行法院是否适合履行这项职责存在异议，可以成立司法性质的宪法审查机构。毕竟，美国的选择并不是偶然的，而是带有一种功能上的必然性。如果立法机关和行政机关是独一无二的，法院或审查机构却可以有很多个，从而有效化解了工作量的问题。且这项工作是适合法院做的，因为它具有独特的司法性质。潮安的果脯是否有问题，问题的范围有多大（只是12家，还是800家企业的产品都可能有问题），应该按照什么标准（北京的还是广东的，还是国家统一的，对所有产品都适用一个标准是否合理）去判断果脯是否合格，封杀这种方式对于保护北京市民的食品安全是否有必要，以及是否存在比一律封杀的力度更轻但同样有效的保护措施等等——这些在本质上都不是政治谈判的问题，而是应该实事求是地做出客观判断的法律问题。因此，在立法、行政和司法三者之间，后者最有能力作出合适的判断。当然，前提是司法的中立性、独立性和职业素质能得到充分保证。
1702808238
1702808239
（三）中央与地方的权力关系
1702808240
1702808241
作为单一制的特点，中央与地方的权力关系在中国主要体现为上级领导下级。和以美国为代表的联邦制不同，单一制地方政府一般有责任实施中央制定的法律，并接受上级政府的指令、命令与监督。一个例外是省、市人大代表应从下级人大产生。宪法第97条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。”除了宪法之外，规定中央与地方政府权力关系的基本法律还有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称“地方组织法”）。1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议通过了这部法律，并于1982、1986、1995与2004年对该法作出了修正。
1702808242
1702808243
单一制的特点是中央与地方的权力关系主要体现为上级领导下级。
1702808244
1702808245
中央和地方的上下级关系主要体现在以下几个方面：
1702808246
1702808247
第一，地方政府有义务执行上级政府所制定的法律规范。中国宪法第99条规定，地方各级人大有义务“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。地方组织法第44条规定，县级以上的地方各级人大常委会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。地方组织法第59条规定，县级以上的地方各级人民政府执行本级人大及其常委会的决议，“以及上级国家行政机关的决定和命令”。
1702808248
1702808249
第二，上级政府有权撤销下级政府的决定。宪法第104条和地方组织法第44条规定，地方各级人大常委会的职能包括“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”。宪法第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”地方组织法第59条规定，县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，并“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指令和下级人民政府的不适当的决定、命令”。
1702808250
1702808251
第三，对各地人民政府的行政职能实行横向与纵向双重监督。根据宪法第110条，地方各级政府对本级人大负责并报告工作。在本级人大闭会期间，县级以上的地方各级政府对本级人大常委会负责并报告工作。但与此同时，“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”宪法第109条规定，县级以上的地方各级政府设立审计机关。“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”
1702808252
1702808253
对各地人民政府的行政职能实行横向与纵向双重监督。
1702808254
1702808255
第四，上级法院与检察院对下级法院与检察院具有监督作用。宪法第127条规定，最高法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院“监督”下级法院的审判工作。法院组织法第17条规定，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”监督的一种方式是上级法院的主动纠错职能：法院组织法第14条规定，各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。最高法院对各级法院、上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级法院再审。同样，宪法第132条规定，最高检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作。
1702808256
1702808257
上级法院与检察院对下级法院与检察院具有监督作用。
1702808258
1702808259
第五，在最基层的组织单位——村民委员会，也能找到上级影响的痕迹。《村民委员会组织法》第4条规定，乡镇人民政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；另一方面，“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”
1702808260
1702808261
评注 地方自治——联邦制与单一制的对比
1702808262
1702808263
与此相对比，联邦制下的地方自治在某些方面和单一制正好相反。首先，不同层次的代议制机构一般是独立的，中央、各州和地方议会的议员都由选民直接选举产生。其次，不同层次的政府一般自行负责实施其制定的法律规范，但某些联邦制国家（如德国）也由地方政府执行联邦法律。再次，不同层次的法律规范都具有独立地位，一般不能受到上级政府撤销；在某些三权分立国家，议会并不能撤销其授权制定的行政规章。如果不同等级的法律规范发生冲突，冲突通常在法院获得解决。最后，由于不同层次的政府具有自己的选民基础，从而具备一定的独立性，一般不直接受制于上级政府的监督。但在像德国这样的联邦国家，地方政府在执行联邦法律的过程中受到联邦政府的监督。
1702808264
1702808265
在联邦制，不同层次的代议制机构一般是独立的，各级议会的议员都由选民直接选举产生，各级政府对所属选民而不是上级政府负责。
1702808266
1702808267
值得指出的是，单一制并不必然导致上下级从属关系。法国在1982年以后的发展经验表明，中央政府可以主动放权，使地方政府获得更大的自主权，甚至其自主程度并不亚于联邦各州以下的地方政府。中央集权国家和联邦或邦联国家的主要不同之处，在于其地方自治的程度没有宪法保障，因而完全取决于中央政府的意愿，可以随时被立法所改变。
1702808268
1702808269
单一制并不必然导致上下级从属关系。
1702808270
1702808271
和其他国家不同，中国宪法中的“自治”是和民族区域联系在一起的。1952年，中央人民政府的政务院曾发布《民族区域自治实施纲要》，1954年和1982年宪法也都规定了民族区域自治制度，1984年又颁布了《民族区域自治法》。1982年宪法第4条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权……各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第三章第六节规定了“民族自治地方的自治机关”。“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”（第112条）民族区域自治的一个主要体现是由少数民族自己担任政府领导。自治地方的人大常委会主任或副主任以及政府首长应由本地少数民族的公民担任。（第113、114条）
1702808272
1702808273
中国宪法中的“自治”突出地体现于民族区域自治。
1702808274
1702808275
民族区域自治的另一个体现是地方自行制定政策和立法并管理地方财政及其他事务的权力。自治地方“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”（第115条）自治地方的人大“有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例”。自治条例和单行条例报上一级人大批准后生效，并报全国人大常委会备案。（第116条）自治机关还有管理地方财政的自治权。“凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”（第117条）民族自治地方的财政是“一级财政”，即国家财政的组成部分。国务院按照优待民族自治地方的原则，规定民族自治地方的财政收入和支出的项目。自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设，（第118条）自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育，（第119条）并经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。（第120条）
1702808276
1702808277
目前，中国已先后建立了140多个民族自治地方，包括西藏、内蒙古、新疆（维吾尔族）、宁夏（回族）以及广西（壮族）5个自治区、31个自治州、104个自治县，涵盖了44个少数民族、近6000万人口（全国少数民族人口的85%以上）、约610万平方公里（全国总面积的60%）。
1702808278
1702808279
[
上一页 ]
[ :1.70280823e+09 ]
[
下一页 ]