1702808730
由于法治国家的所有政府行为都必须基于法律，立法权实际上规定了国家整体权力的范围。在单一制国家，中央的立法权不受任何限制；但在联邦国家，联邦立法权是有限的，且其范围受到宪法的界定。在美国立宪时期，尽管联邦党提出的“弗吉尼亚方案”（Virginia Plan）曾一度笼统、广泛地规定国会权力，制宪会议的妥协结果是尝试明确、具体地规定这些权力。宪法第一条第八款把授予国会的立法权力（legislative power）限制在列举事项之内：国会有权“制订并征收国民税、关税、进口税和货物税，支付债务，并为合众国提供共同防御及普遍福利；但所有关税、进口税和货物税应该在合众国范围内全部统一”，“以合众国的信用借贷”，“调节与外国、各州和印第安部落之间的贸易”，“制造钱币并调节其与国外货币的价值，制定度量衡”，“对伪造证券与现行货币提供惩罚”，“建立邮局与邮道”，“设立最高法院以下的审判庭”，“宣战……”，“招集并维持陆军；但为此拨款不得超过两年期限”，“装备与维持海军”，“提供招集武装力量来执行联邦法律、镇压叛乱与抵抗侵略”等，并最后“为执行上述权力以及宪法赋予合众国政府……的所有其他权力，制订所有必要与合适的法律。”
1702808731
1702808732
在联邦制，中央议会的立法权是有限的。
1702808733
1702808734
法国是单一制国家，但第五共和宪法限制了议会的立法权。宪法第34条和第37条界定了第五共和的议会和内阁立法权。第34条把立法权限于“法律”（loi）的制定，第37条则授权内阁制订“法律”范围之外的规章。对于议会的立法权，第34条规定了五类主要领域：“所有法律应被议会通过”，法律应建立有关下列五个领域事务的调控。第一，公民权利及为行使其公共自由而授予公民的基本保障，为保护公民人身或财产而施加的国防责任，国籍、个人地位和法律权能、婚姻契约、继承和赠礼，决定罪行（crimes）和过错（delits）及对其所施加的处罚；刑事程序；大赦；创立新的司法系统及文官职位，所有类型的征税基础、方式和税率，以及颁发货币。第二，全国和地方议会的选举机制，公共机构的种类，对国家雇用的公务和军事人员所授予的基本保障，企业的国有化及私有化。第三，法律应决定下列事务的基本原则：国防，教育，地方社团的自由管理、其管辖范围及资源，民事和商业责任的财产权利，以及有关雇佣、工会和社会保险的立法。第四，根据组织法提供的条件和保留，财务法应决定国家的财政来源和责任。第五，有关国家计划的法律应决定国家经济和社会行动之目标。另外，宪法其他几项条款亦特别授权议会立法。根据第35章，“议会应授权宣战。”第36章规定：“戒严法应被部长会议的法令所颁布。但如果其实施超过12天，它必须获得议会授权。”第47条授权议会表决财务法。第53条规定绝大多数条约必须受到议会立法的批准才能生效。第72—74条授权议会调控国外领地的管理。最后，1958年宪法的前言还包括其他两项议会权能：1789年的《人权宣言》第7条要求议会决定在何种情形下，个人才能受到指控、逮捕与拘留，且议会应规定相应的刑事处罚；1946年的宪法前言则规定，只有法律才能调控罢工权利。
1702808735
1702808736
在单一制国家，立法权可以是无限的，但法国第五共和宪法限制了议会的立法领域。
1702808737
1702808738
1702808739
1702808740
评注 “立法保留权力”的性质——法国与中国比较
1702808741
1702808742
法国第五共和宪法的第34条和中国《立法法》第8条都规定，某些重要领域的立法只有中央议会才能制定。（参见本书上一章）然而，第34条的出发点和《立法法》第8条正好相反，因为第8条的目的在于保证全国人大或其常委会对所列举的事项具有专有立法权，而第34条的主要目的是限制而非保证议会权力。在传统上，法国的所有立法事务都只能由议会规定。历史证明，法国议会经常为利益集团所牵制，影响了立法进程乃至于政局的稳定。为了保持稳定，第五共和宪法首次限制了议会权力，并允许内阁分享第34条所规定的范围之外的次要立法权。另外，虽然总统或总理并不具备类似美国总统的立法否决权，由于立法因限于第34条的范围而经常需要法令去调控细节，内阁可以通过拒绝制订必要法令来有效阻碍议会立法。
1702808743
1702808744
法国第五共和宪法的目的是保证议会在其职能范围内行使立法权，中国《立法法》则是为了保证某些重要事务只能通过全国人大及其常委会的立法。
1702808745
1702808746
由此可见，法国宪法第34条和中国《立法法》表面相似，但实质相反。另外，《立法法》对法律事务的保留具有明显的中央与地方立法权关系之含义，而法国宪法第34条则仅关系到立法—执法权能划分，因而是一个典型的横向分权问题。法国和中国的差异并不是因为两国的政治体制安排有所不同——它们都是单一制，而是因为法国宪法和中国《立法法》之所以产生的特殊历史背景。第五共和宪法的目的是把议会权力限制于制定重要立法原则，《立法法》则是要保证全国人大及其常委会对重要事务的立法权。
1702808747
1702808748
（二）人事任免权
1702808749
1702808750
和间接民主制度相一致，各国选民对于官员的直接控制限于选举；一旦获选之后，选民并没有直接罢免总统或议会代表的权利，而只有等到下一次选举进行重新选择。之所以如此，部分是为了保证政府形成后的稳定性、确定性与独立性。如果选民对在任官员不满意，只有通过新闻舆论的压力。虽然这对控制官员行为很重要，但它毕竟是间接的；至少在理论上，有些官员可以甘冒落选的风险而一意孤行。因此，民主国家设计了宪政制度，通过人事任免和监督机制来控制在任官员的行为，只是这些权力一般都是由议会代表或其授权成立的机构行使，而不是由选民直接行使。
1702808751
1702808752
人事任免权一般由议会行使，而不是由选民直接行使。
1702808753
1702808754
对于责任内阁制而言，议会的人事任免权是自然的，因为内阁就是从议会多数党派或不同党派的联合中产生的。例如在英国，多数党领袖自动是内阁首相，内阁各部的部长也都由多数党议员担任。内阁由议会产生，向议会负责。如果内阁在重大政策问题上和议会多数发生分歧，议会可投“不信任”票，内阁必须集体辞职，因而相当于罢免整个内阁。
1702808755
1702808756
责任内阁制保证内阁在重大政策问题上必须和议会多数保持一致。
1702808757
1702808758
对于三权分立下的总统制国家，国家元首一般不是由议会产生，而是由选民直接选举产生。然而，议会仍然对人事任免具有一定的控制权。美国联邦宪法第2条第4款规定，总统任命大使、公使和领事、最高法院的法官及其他联邦官员，但必须经过“参议院的建议与同意”。因此，联邦法院的法官、内阁官员以及独立管理机构（independent regulatory agencies）的负责人都由总统任命、参院批准。宪法并未规定参议院是否有权控制任何官员的罢免，因而在以后的宪法诉讼中产生了一些争议。简言之，现在确立的规则是，联邦内阁部长可由总统直接罢免，不受参议院的控制；[89]但独立行政机构的负责人必须根据法律所规定的理由才能罢免，不能由总统随意罢免。[90]
1702808759
1702808760
三权分立下的总统在人事任免方面受到国会的一定牵制。
1702808761
1702808762
在同时采纳总统和责任内阁的双元体制中，议会的人事任免权一般限于责任内阁的产生。例如德国联邦众议院的主要任务之一是选举联邦总理。虽然总理由联邦总统提名，这一人选实际上由政党实力决定；多数党或联合党派决定的人选，保证能够获得提名。内阁向众议院负责，并必须和众议院的多数意见保持一致。但鉴于魏玛共和的教训，以防政府的频繁瘫痪，《基本法》采取了适当机制以稳定联邦执法与立法机构之关系，从而使议会撤换总理变得更为困难。要罢免内阁，众议院不仅需要不信任表决，而且必须先选出总理的继任，然后才能替换内阁。第67条定义了所谓的“建设性不信任表决”（constructive vote of no confidence）：“［1］只有通过其成员之多数表决以选举［总理］继任，并请求联邦总统去罢免联邦总理，联邦众议院才能表达它对联邦总理缺乏信任。联邦总统应同意其请求，并任命所选出的继任者。［2］在动议与选举之间应间隔48小时。”因此，联邦众议院只有在选出总理的继任后才能撤换其前任，从而避免了旧内阁既去、新内阁不来的窘困现象。
1702808763
1702808764
在双元首脑制，议会的人事任免权一般限于责任内阁的产生。德国《基本法》规定了“建设性不信任表决”，以保证政府稳定。
1702808765
1702808766
（三）监督权
1702808767
1702808768
监督权可以采取不同的形式，主要包括议会成员对其他部门官员的质询、听证、调查与弹劾。所谓质询（inquiry），就是议会对某行政决定提出疑问，并要求政府作出口头或书面答复。所谓听证（hearing），一般是指议员在接到公民对具体政府行为的申诉后，召集有关当事人并采取准司法程序进行调查，因而是调查的一种形式。所谓调查（investigation），一般是指成立专门的议会委员会或议员授权的委员会，对官员受指控的违法或渎职行为进行调查。所谓弹劾（impeachment），是指议会对被指控违法或渎职的官员进行审查，并在发现证据确凿后罢免其职务。弹劾的效果仅限于免除官员的职务。如果要进一步对官员判罪，则需经过正常的司法程序。
1702808769
1702808770
监督权包括议会成员对其他部门官员的质询、听证、调查与弹劾。
1702808771
1702808772
在这几种形式中，以质询、听证和调查最为常见，以弹劾效果最为显著、社会影响最大。在稳定的民主体制中，议会监督一般通过前三种形式就能解决问题。这几类形式的监督虽然不产生直接的法律后果，但它们通常能通过对行政官员施加的压力以端正其行为。只是在屡次质询无果、调查证明有关人员确实犯有重大过失或罪行时，才启动弹劾程序。因此，弹劾是在“忍无可忍”、万不得已的情况下才启动的最后一步，一般并不轻易使用。
1702808773
1702808774
对于兼有总统制和内阁制的双元首脑，议会弹劾一般仅针对总统，因为责任内阁的总理直接对议会负责，并可因不信任表决而被罢免。例如法国第五共和宪法第67条规定，众议院和参议院以同样数量选举的议会成员可组成高级法庭，以审理对总统的弹劾。但第68条规定：“除非犯有叛国罪，共和国总统不应对履行职责所采取的行动负责。只有根据两院在公开表决中获得成员的绝对多数，他才能受到指控。他应被高级法庭审判。”这项权力至今尚未获得运用。
1702808775
1702808776
弹劾是万不得已的最后一步，一般不轻易使用。
1702808777
1702808778
对于三权分立国家，由于不存在不信任表决机制，弹劾制度成为控制官员行为的一条主要途径。美国联邦宪法第1条第2款与第4款规定：“众议院应有全权［提议］弹劾”，“参议院应有全权审理弹劾……当合众国总统受到起诉时，［最高法院的］首席大法官应主持［审理程序］；并且除非到会会员有2/3赞同，无人能被定罪”。第2条第4款又规定：“如果被确定犯有叛国、行贿受贿、或其他重罪或不端行为（high crimes and misdemeanors），正副总统和所有合众国公共官员可经弹劾而被撤职”。
1702808779
[
上一页 ]
[ :1.70280873e+09 ]
[
下一页 ]