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宪法规定全国人大是“最高”国家权力机关，和其常委会一起行使立法权。
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全国人大会议每年举行一次，由全国人大常委会召集，并选举主席团主持会议。人大议事规则规定，全国人大会议于每年第一季度举行，会期大约两星期。如果全国人大常委会认为必要，或者有1/5以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人大会议。（宪法第61条）全国人大会议必须由2/3以上代表出席才能举行。
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全国人大每年开会一次，会期仅约2周。
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人大代表的代议职能受到宪法的保障。宪法第74条与第75条规定，非经全国人大会议主席团许可，在全国人大闭会期间非经人大常委会许可，全国人大代表不受逮捕或者刑事审判。人大代表在人大各种会议上的“发言和表决，不受法律追究”。另外，全国人大代表在出席人大会议和执行其他属于代表的职务时，“国家根据实际需要给予适当的补贴和物质上的便利。”（人大组织法第42条）
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探讨 （应该）公开的秘密？——人大代表投票与民主责任制
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即使在今天的信息时代，公开和保密也是一个值得琢磨的平衡。一方面，各国越来越强调行政决定和信息对外界公开。美国自20世纪60年代初就制定了《信息自由法》，授权公民向行政机构直接索取有关信息，后来各国纷纷效仿。但另一方面，各国也普遍忧虑个人的隐私权受到侵犯，且行政首脑和下属的秘密交流一直受到法律上的保护；否则，如果什么都可能被公开，官员之间就不敢坦率说话了。（参见本书第五章第三节“合众国诉尼克松”一案）法院的判决应该公开，并充分说明理由，但即使十分公开的美国联邦最高法院也有需要保密的时候：在庭审每个案件之后，最高法院的九位法官总要关起门来讨论一下如何判决，而且严格遵守的“君子协定”是会上无论说什么都不得走漏半点“风声”。当然，最后哪一位法官判了什么，在普通法风格的判决中是一目了然的。欧洲大陆法院的“保密工作”做得更好，其普遍特点是“集体决定”（德国例外），也就是司法判决总是以“法院”的名义，法官不在决定上单独签名；这样，即使法官之间存在严重分歧，外界（尤其是诉讼当事人）也看不出他们应该感激或诅咒谁。事实上，WTO的争端解决机制所采取的就是大陆型模式，据说这样可以更好地保护争端解决机构的独立性和中立性，防止有关专家组成员在判决过程中受到本国的政治压力。当然，保密只是反映了一个方面的需要。凡是不需要保密的东西，无疑还是应该公开。究竟何时公开、何时保密，主要取决于政府职能的性质以及公开或保密对于政府职能的履行究竟产生什么影响。
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议会代表的投票决定是否应该公开呢？到目前为止，中国人大代表（包括人大常委会委员）的投票是一律保密的，而且随着科技的发展，保密工作可以说是越做越好。我们至多只能看到人大投票的整体结果，譬如对于2004年宪法修正案各有多少人投了赞成票、反对票和弃权票，但我们不知道究竟谁投了这些票，而只能猜测比如政府部门的代表更可能对征用或征收的补偿条款投反对票，等等。据说2004年第十届全国人大会议的投票保密机制比以往任何时候都更为完善，而这被普遍认为是时代的“进步”，因为保密使人大代表不需要顾虑政府部门事后打击报复。
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但与此相反，美国议员的投票及其在议会的言论是完全公开的，并且有案可查；谁对某个问题说了什么、最后怎么投票，每次开会的议会记录都记载得一清二楚。这样不仅为宪法学者的学术研究提供了便利（见本书第三章第四节关于历史解释的探讨），更重要的是为广大选民提供了必要的信息。他们的逻辑是，如果你连议会代表在重要问题上投什么票都不知道，那你怎么监督你所选举的议员呢？又怎么决定你在下次选举中是否还要选她？你当初是因为认同她对社会福利、堕胎、伊拉克战事等一系列重要问题所声明的立场才选了她，但如果一旦当选，你反而不知道她在立法过程中究竟站在哪一边，那么如何防止她在竞选时弄虚作假、出尔反尔？民主责任制（democratic accountability）的一个基本要求是政府官员对选民负责，而信息公开是保证选民监督官员的一个必不可少的机制。如果行政决定不对公民公开，那么公民就无法保证行政官员对他们负责；如果议员表决不对公民公开，那么公民就无从保证立法官员对他们负责。当然，信息公开产生公众压力，压力将削弱议员的独立性，但这种“独立性”正是一位代表选民的立法官员所不该有的。法律确实保障议员在议会的言行不受法律追究，但没有也不可能保障议员的言行不承担政治后果；否则，如果连应该反映民意的议会都超脱于大众的政治压力之外，那么这个政府就不可能是民主政府了。
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中国人大代表的投票是否应该公开呢？这取决于我们对人大代表的期望和人大制度的现实。如果我们期望人大代表是对广大选民而不是政府官员负责，那么代表们的投票和议论似乎应该公开。宪法规定人大是国家的最高权力机关，代表人民行使国家主权，且人大代表由选民直接或间接选举产生；在行使职权过程中，人大代表不仅不应受到政府部门的干预，而且所有政府官员都应该向人大负责。然而，如果在实际操作过程中，人大代表确实会承受来自政府部门的压力，且人大代表的提名和当选都在一定程度上取决于政府部门的支持，那么人大表决的保密制度在现阶段也许确实是对人大代表独立性的一种保护。
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你认为中国人大代表的投票是否应该最终走向公开？在从保密到公开的过程中，人大制度应该在哪些方面进行配套改革？（参考本节以下讨论）
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根据宪法第62条，全国人大所行使的职权主要包括以下几个方面：
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第一，立法权，包括修改宪法并监督宪法的实施，以及制定和修改刑事、民事、国家机构及其他“基本法律”。关于国家机构的基本法律现包括人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、选举法、民族区域自治法以及关于设立特别行政区的法律等。人大组织法第9条规定，可以向全国人大提出议案的机构包括全国人大主席团、人大常委会、人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高法院和最高检察院。议案由主席团决定交各代表团审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。一个代表团或者30名以上的代表也可以向全国人大提出其职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。（第10条）提案应包含案由、案据和方案。
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除了立法权之外，全国人大还行使多种职权。
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第二，人事任免权，包括选举国家正副主席；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选，并根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军委主席，并根据军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；选举最高法院院长和检察院检察长。全国人大有权罢免所有以上官员，（第63条）并改变或撤销全国人大常委会“不适当的决定”。1/10之上代表可联名提出对国家正副主席、全国人大常委会成员、国务院和中央军委成员、最高法院院长和最高检察院检察长的罢免案。罢免案应写明理由并提供有关材料。大会主席团将罢免案交由各代表团审议后，由全体会议表决，或者由全体会议决定组织调查委员会，再由全国人大下次会议根据调查委员会报告审议决定。
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第三，监督国家机关的工作，质询国务院及各部、委。在全国人大会议期间，一个代表团或者30名以上的代表可以书面提出对国务院及其各部或委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议、或有关的专门委员会会议、或有关的代表团会议上口头答复。（人大组织法第16条）质询案应写明质询对象、问题及内容。如果对质询的答复不满意，应代表或代表团要求，主席团还可决定由受质询机关再次答复，或成立特别调查委员会。
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第四，决定国家重大政策，包括审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，以及国家的预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置，并决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题。
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思考 除了国家机构和法律制度以外，专属全国人大制定的“基本法律”（“其他”类）是否还应包括涉及公民基本权利的法律？——例如关于言论、出版、集会、结社、宗教信仰以及人身自由的规定？如果人大常委会和国务院就可以加以限制，如何体现这些权利的基本性？《立法法》对此是如何规定的？（复习本书第四章）
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（二）全国人大常务委员会
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全国人大常委会由全国人大选举产生，对全国人大“负责并报告工作”。（宪法第69条）人大常委会每届任期和全国人大相同，并行使职权到下届全国人大选出新的常务委员会为止。（第66条）宪法并未规定常委会成员的具体名额，通常是由每届全国人大第一次会议选举和决定任命办法确定。第一次会议主席团从代表中提出常委会人选，经各代表团协商后，由主席团根据多数代表的意见确定候选人名单，最后由大会全体会议选举产生。常委会普通成员实行差额选举，但法律没有规定差额比例，仍由全国人大会议在选举办法中确定；正副委员长和秘书长则仍采用等额选举。
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全国人大常委会由人大选举产生，向人大负责。
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与普通人大代表相比，常委会委员的任职受到更多的限制。宪法第65条规定，全国人大常委会的组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”人大正副委员长“连续任职不得超过两届”。（第66条）人大常委会的代议权利也享受和普通人大代表同样的宪法保障。
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全国人大常委会委员不得兼任政府部门其他职务。
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按照全国人大常委会的议事规则和多年形成的惯例，人大常委会目前每两个月举行一次会议，通常在双月下旬召开，会期一般为一周左右。（许崇德主编，1999：221）在每次举行会议前一周，委员长会议决定常委会议召开的日期及会期，并拟定议程草案，由常委会全体会议决定。
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全国人大常委会一般每两个月一次，会期约为一周。
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宪法第67条规定，全国人大常委会主要行使以下几方面的权力：
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