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在美国，每个国会议员都可以提出议案；当然，提案是否能获得全会讨论，仍取决于专门委员会的审查。中国宪法没有规定什么人可以向全国人大提案，但人大组织法第9条规定，人大主席团、人大常委会及各专门委员会、国务院、中央军委、最高法院和最高检察院可以向全国人大提案。第10条规定，全国人大代表30人以上可以提出议案，但仍需主席团的批准。事实上，通过这项制度提出议案的成功率并不高。你认为是否有必要并是否可能让人大代表个人提出议案？为什么？
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宪法第70条规定，全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。加上后来设立的内务司法委员会、环境与资源保护委员会和农业与农村委员会，现在共有九个专门委员会。专门委员会由人大选举产生，受人大领导并向人大负责。在全国人大会闭会期间，各专门委员会受人大常委会的领导。这些专门委员会是全国人大及其常委会的常设工作机关，还有一些临时性的委员会则按需要临时设置。专门委员会是辅助性机构，负责研究、审议和拟订有关议案，没有独立的法定职权和最后决定权。
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全国人大下设九个专门委员会。
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专门委员会的特点是其专业化。各专门委员会成员都是有关领域的专家，或长期从事该领域工作。大部分人大常委会成员都是专门委员会成员。例如第九届全国人大各专门委员会成员共175人，其中常委会成员达102人。各专门委员会一般由一名人大常委会副委员长分管联系工作。专门委员会的工作主要通过会议方式进行。这类会议有两种方式：全体会议和主任委员会议。委员会全体会议一般每个月或每两个月举行一次，主任委员会议一般每半个月举行一次。
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专门委员会有专业化的特点，大部分成员由人大常委兼任。
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全国人大常委会下设代表资格审查委员会、香港及澳门特别行政区基本法委员会、法制工作委员会、预算工作委员会以及办公厅等机构。
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评注 “幕后”立法者？——人大常委会的工作机构
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法律工作委员会（简称“法工委”）是全国人大常委会的“工作机构”。法工委目前有140多名工作人员，按照不同的法律领域分为若干个小组。虽然绝大部分工作人员——包括不少负责人——都不是人大代表，法工委还是履行着一些重要的日常立法职能。《立法法》第90条规定，如果有关国家机构认为法规或条例和宪法与法律相抵触，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由法工委分送有关专门委员会进行审查并提出意见；如果社会团体、企事业组织或公民个人提出这类要求，则先由法工委“进行研究，必要时”才送交有关专门委员会。由此可见，对于后一类要求，法工委实际上起着“过滤”的作用。
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“法工委”是全国人大常委会的“工作机构”，履行着重要的日常立法职能。
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法工委并不是独特的中国现象。由于立法事务繁多，议会“工作机构”的膨胀是世界各国的普遍趋势。例如在美国，每个议员背后都有一套庞大的工作班子，帮助议员处理繁杂的日常事务并实现其立法设想。这类机构是需要的，因为即使议员本人具有良好的法律素质，也不见得有时间和能力把立法设想用精密的法律语言表达出来。随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。在美国，由于议员过分繁忙，希望通过某种立法的利益集团通常是和议员的工作人员在打交道，因而后者有时被称为是“幕后立法者”或“影子政府”。（Smith，1988：270）当然，工作机构操纵立法的作用是有限的，因为其所起草的立法必须和议员的想法一致，并最后还得获得议会多数议员的通过。这在中国也是如此。因此，法工委虽然是身在幕后的“无名英雄”，他们并不是最终的立法者。
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随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。
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思考 你认为法工委的职能是太强了还是太弱了？它是否应该具有解释立法并指导法院的权力？是否应该有权过滤公民向人大常委会提出的审查请求？为什么？
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（三）地方各级人大及其常委会
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宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”只有县级以上的地方各级人大设立常务委员会。地方组织法第11条规定，地方各级人大会议每年至少举行一次。“经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”县级以上的地方各级人大常委会召集本级人大会议，并主持每次会议的预备会议，以选举本次会议的主席团和秘书长，并通过会议议程。乡镇人大会议选举主席团主持会议，并负责召集下次本级人大会议。
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地方各级人大是地方国家权力机关。只有县级以上的地方各级人大设立常委会。
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按照地区级别，人大代表的选举分为直接与间接两类。宪法第97条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”经过2004年修正后的第98条规定：“地方各级人民代表大会每届任期五年”，因而直接选举的人大代表和间接选举的代表具有同样的任期。宪法第102条规定，间接选举产生的人大代表“受原选举单位的监督”，直接选举产生的人大代表则“受选民的监督”。
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县级及其以下的人大代表由直选产生，县级以上人大代表间接选举产生。
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评注 中国地方选举所存在的问题 [94]
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中国地方选举的参选率近二十年来一路攀升，个别地方甚至接近100%。实证调查表明，这种现象有几方面原因：第一，举国动员；第二，委托投票被滥用，在总投票数中占相当比例，少则百分之十几，多则百分之三四十；第三，流动票箱中水分较大（大约10%），选举机构工作人员代写选票也比较普遍。据在北京郊区、河北、辽宁等地的调查称，如果不采取特殊手段，参选率将直线下降，不仅达不到法定人数，甚至下跌到百分之二三十左右。
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一个普遍的问题是厌选情绪严重，甚至人大系统也有相当一部分人感到厌烦。实际调查表明，有四五成的人不愿意再参加选举或抱无所谓态度。这些人无论受教育程度如何，都认为选举和自己无关。大量问卷调查的结论表明，“民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系；相反，只有利益才是决定选举的动力。”“公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力。说农民素质太低，搞不了选举，完全是一种主观想象。”事实上，恰恰是在“素质最低”的基层农村，选举最有意义。[95]
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另一个问题是选民对候选人缺乏了解。在各级人大代表的选举中，候选人介绍一般都只印发两三百字的简历，除姓名、年龄、学历、工作经历外，几乎没有其他资料。问卷调查显示，有一半人最想了解候选人的“能力和水平”，三成人想了解“道德和品行”。但现在的候选人介绍恰恰没有这两项内容。78%代表只了解国家机关候选人“一点简历”，有12.4%的人“很不了解”，只有6.4%的人表示“很了解”。一些地方开展了候选人亮相的做法，大致有三种形式：全体会议上亮相，代表团会议上亮相，电视亮相。但亮相时一般不讲话。由于亮相时间短，代表难以全面了解候选人才干、思想和主张，只能凭相貌等不相关因素就决定投票，以致有的候选人因貌不如人而被淘汰。
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候选人提名有两种方式：组织提名和代表联合提名。但代表联合提名实际上受到很大限制，有些地方已经名存实亡。影响代表联合提名的主要因素包括不给代表发提名表、不允许代表进行“串连”酝酿提名、不允许代表进行任何形式的会下活动和跨团或提名，同时又把每个代表团划得很小，使代表很难在本代表团内征集到联名所需要的人数。
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