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动态 一位人大代表的“另类”经历 [96]
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2002年12月，湖北潜江市人大代表姚立法为了解正在进行的第五届村委会换届选举，未经同意而拿了市民政局的一份文件，结果遭到殴打。此前，姚牵头自费编印了一本《谁当村官，村民说了算》的小册子，以问答形式宣传《村民委员会组织法》、《湖北省村民委员会选举办法》等法律法规，并将1.5万册资料免费送到农家。市新闻出版局突然认定小册子是“擅自编印的非法出版物”，责令姚将已散发的小册子迅速收回，交新闻出版部门统一销毁，并处以8000元罚款。
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从1987年潜江市举行第一届人大代表开始，姚就参与人大竞选。但其所在单位教育局警告联名推选姚的年轻人不要搞“自由主义”，要求他们撤回对姚的提名。在1990年的第二届人大代表选举中，姚为了让更多的选民认识自己，油印并散发了2000份个人简历。市政府得知后专门派人找姚谈话，要求他停止散发材料、退出竞选。在1993年的第三次人大选举中，姚连写三封“致选民朋友的信”，除了推介自己以外，主要是向选民介绍选举法律和实施细则，并指出选举过程中的违法之处。市里的一位主要领导在一次会议上忧心忡忡地将姚的公开竞选材料念了一遍，称这种风气“很危险”，决不能任其发展下去。在这次选举中，姚仍未被确定为正式候选人。尽管他在另选人中得票第一，超过参选总人数的30%，但他仍未当选。一位当时负责教育选区代表选举工作的原教育局副局长说，姚竞选人大代表是合法和正常的，但“在特定的环境下被视为不正常”。“上面对我有压力，人大代表人选，一般上面都有一个内定意见。”
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1995年底，姚已被某些人评价为“哗众取宠”、“官迷心窍”甚至“神经病”。姚与教委协商停薪留职5年，只好靠做小生意谋生，开了一家代灌液化气的小店。1998年底，潜江市举行第四届人大代表选举。姚在一个月内发出13封“致选民朋友的信”，提醒他们思考几个和他们切身利益相关的问题。虽然他仍未成为正式候选人，但选举那天出现了爆炸性结果：姚得票列总票数第二，当选为教育选区仅有的两名代表之一，并将另外两名正式候选人挤出局，成为全国屈指可数的作为另选人当选人大代表。
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姚当选市人大代表后，立即“搅活了”潜江的政治空气。2000年四届人大二次会议期间，姚获悉湖北省准备将天门、潜江和仙桃三市合并成立地级市“江汉市”。姚起草“潜江人民坚决反对成立江汉市的议案”，指出成立该市对经济发展没有半点好处，只能安排一批省级机关精简下来的干部，同时建设江汉市要占用大批农田，需要十几亿元甚至几十亿元的巨资，每年还要消耗上亿元的政府日常支出。随后，姚发动318名代表中的166人签名，传真到国务院。最后，成立“江汉市”的计划被终止。2002年，四届人大四次会议召开。会议共收到议案建议160多条，其中姚独占58条，涉及许多政府部门。人大有关部门负责人提醒姚：“议案的质量要高一点，要为政府分忧解难，不要增加政府麻烦。要管大事不要管小事。”
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在会下，找姚反映难点问题、钉子问题的人络绎不绝。当选人大代表四年来，姚反映问题的各种调查报告、议案建议以及各种普法宣传资料足有两尺多厚。每年，姚为民众反映问题花去的车船费、资料费、电话费、邮寄费和招待费达五六千元。1998年，姚经调查发现，潜江市教师应领而实际未领补贴部分的总金额达一亿多元，并组织4000名教师联名上书至市政府。1999年，姚走访选民后得知并追查出市教委和实验小学某些领导从1998年长江特大洪水捐款中截留两万余元，在姚追查曝光后才汇往他处。2000年，他组织多位市人大代表视察并发现，市政府向250辆出租车车主非法收取了几百万元的“出租车有偿使用费”。当地群众对“姚代表”赞不绝口，但市人大常委会代表工作委员会主任却认为他是一个“有争议的人物”。争议之一就是人大代表在闭会期间的活动应由人大常委会安排，而姚却喜欢单打独斗。
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姚在人大代表职务上的作为都是利用业余时间。他曾申请做专职人大代表，但遭到拒绝。2002年底召开的市人大第五次会议中，姚竞选新一届省人大代表失败，但在潜江市省人大代表的另选人中他又得票第一。
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然而，做完一届之后，虽然姚立法的工作深得当地民心，他却在2003年潜江市人大代表的换届选举中神秘“落选”了，后来更因为继续推动民主选举而成了一位“敏感”人物。
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请用你所学过的宪法学知识（包括下述本书第八章的内容），分析上述故事的每一个细节。
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思考 另据报道，2003年地方上层换届改选的一个普遍特点是，省市人大主任普遍都由书记兼任，书记是政治局委员的除外。兼任制度从1992年就开始了，但地方人大主任一般是一线领导退居二线时进行过渡的职位，现在成为本次换届的原则。据称这样可以“加强党的领导，保持党的领导核心的作用”，“是对人大工作、对立法工作的重视”，“便于把党的意志通过国家机构变成国家的意志”。[97]对于县乡的兼任争议较大，没有硬性规定。你是否同意党政兼任的做法？为什么？
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根据宪法，除了遵守与执行中央法律与政策之外，地方各级人大有下列职能：
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第一，政策审议与制定职能。宪法第99条规定，地方各级人大“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”县级以上的地方各级人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。根据地方组织法第八条，它还有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。第9条规定，乡镇人大“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”，并“决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。
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动态 人大职能和预算控制 [98]
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地方人大的各项职能。
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对政府预算的规划和控制是议会的最主要职能。但直到2003年1月14日，走在全国前面的广东省人大代表才“第一次知道，政府在怎么花钱”。600多页的预算表列出了102个省直部门的项目类别、名称、资金来源及简要说明。据称这“标志着人民的代表——民意——从此将对人民缴纳给政府的钱财的去向，真正进行严格的审议和监督”。以往人大对财政预算的监督大多流于形式。预算细化后，已有参加计划预算委员会的代表对预算草案中的支出提出了疑问，例如省国土资源厅四个处室都申请了宣传教育经费，加起来总额近170万元，“这是不是重复申请？金额是否过大？”广州代表团的11名代表联名提出了全国的第一份预算修正案，建议在政府性基金支出中包括医疗保险基金。但该修正案未能提交大会审议，因为“这份提案超出了省政府的权限，只有国务院和财政部批准，才能设立此类基金。”
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为什么医疗保险基金的设立超过了省政府权限，必须由国务院和财政部批准？中央政府是否有必要控制地方政府的税收和财政预算？为什么？（参见本书第四章）
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事实上，广东省于2001年就首次尝试了编制相对细化的预算案，并对人大代表公开，但当年只有7个省级部门的预算纳入了这个计划。2004年，被提交人大审议的省级部门扩大到114个，审议金额突破225亿元。三年前只是几页纸的政府预算案，现在成了3厘米厚的大手册。
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长期以来，预算都是作为“机密”对待，只是在人大开会时发给代表，会后立即收回。你认为预算是否应该向公众公开？除了人大代表之外，普通公民是否有任何宪法权利了解并监督预算？为什么？
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地方组织法第18条规定，地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，县级以上的地方各级人大代表十人以上联名，乡镇人大代表五人以上联名，皆可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告或意见，再由主席团审议决定提交大会表决。
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第二，选举与罢免职能。宪法第101条规定，地方各级人大分别选举并有权罢免本级政府的首长。县级以上的地方各级人大代表还选举并有权罢免本级法院的院长和检察院的检察长，但检察长的选举与罢免须报上级检察院的检察长提请该级人大常委会批准。地方组织法第23条规定，国家机关领导人员的选举采用无记名投票方式。第24条规定，“获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。”
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地方组织法第26条规定，县级以上的地方各级人大举行会议的时候，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以提出对本级人大常委会的组成人员、政府组成人员、法院院长、检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡镇人大的主席团或者1/5以上代表联名，可以提出对人大正副主席和正副首长的罢免案，由主席团提请大会审议。“罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。”向县级以上的地方各级人大提出的罢免案，“由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会”，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。
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第三，监督与纠正职能。宪法第99条和地方组织法第8条规定，县级以上的地方各级人大听取和审查本级人大常委会、本级人民政府以及法院与检察院的工作报告，有权改变或者撤销本级人大常委会“不适当的决定”（地方组织法为“不适当的决议”），并“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。地方组织法第九条规定，乡镇人大听取和审查同级人民政府的工作报告，有权撤销其“不适当的决定和命令”。
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地方组织法第28条还规定，在地方各级人大举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及法院、检察院的质询案。“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。”另外，县级以上各级人大主席团或1/10以上代表书面联名，可以向本级人大提请组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会应向本级人大提出调查报告。
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地方人大有权质询本级行政部门以及法院和检察院。
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