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法工委并不是独特的中国现象。由于立法事务繁多，议会“工作机构”的膨胀是世界各国的普遍趋势。例如在美国，每个议员背后都有一套庞大的工作班子，帮助议员处理繁杂的日常事务并实现其立法设想。这类机构是需要的，因为即使议员本人具有良好的法律素质，也不见得有时间和能力把立法设想用精密的法律语言表达出来。随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。在美国，由于议员过分繁忙，希望通过某种立法的利益集团通常是和议员的工作人员在打交道，因而后者有时被称为是“幕后立法者”或“影子政府”。（Smith，1988：270）当然，工作机构操纵立法的作用是有限的，因为其所起草的立法必须和议员的想法一致，并最后还得获得议会多数议员的通过。这在中国也是如此。因此，法工委虽然是身在幕后的“无名英雄”，他们并不是最终的立法者。
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随着社会的发展和立法需求的上升，法律工作机构越来越不可少，并发挥着越来越重要的职能。
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思考 你认为法工委的职能是太强了还是太弱了？它是否应该具有解释立法并指导法院的权力？是否应该有权过滤公民向人大常委会提出的审查请求？为什么？
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（三）地方各级人大及其常委会
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宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”只有县级以上的地方各级人大设立常务委员会。地方组织法第11条规定，地方各级人大会议每年至少举行一次。“经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”县级以上的地方各级人大常委会召集本级人大会议，并主持每次会议的预备会议，以选举本次会议的主席团和秘书长，并通过会议议程。乡镇人大会议选举主席团主持会议，并负责召集下次本级人大会议。
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地方各级人大是地方国家权力机关。只有县级以上的地方各级人大设立常委会。
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按照地区级别，人大代表的选举分为直接与间接两类。宪法第97条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”经过2004年修正后的第98条规定：“地方各级人民代表大会每届任期五年”，因而直接选举的人大代表和间接选举的代表具有同样的任期。宪法第102条规定，间接选举产生的人大代表“受原选举单位的监督”，直接选举产生的人大代表则“受选民的监督”。
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县级及其以下的人大代表由直选产生，县级以上人大代表间接选举产生。
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评注 中国地方选举所存在的问题 [94]
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中国地方选举的参选率近二十年来一路攀升，个别地方甚至接近100%。实证调查表明，这种现象有几方面原因：第一，举国动员；第二，委托投票被滥用，在总投票数中占相当比例，少则百分之十几，多则百分之三四十；第三，流动票箱中水分较大（大约10%），选举机构工作人员代写选票也比较普遍。据在北京郊区、河北、辽宁等地的调查称，如果不采取特殊手段，参选率将直线下降，不仅达不到法定人数，甚至下跌到百分之二三十左右。
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一个普遍的问题是厌选情绪严重，甚至人大系统也有相当一部分人感到厌烦。实际调查表明，有四五成的人不愿意再参加选举或抱无所谓态度。这些人无论受教育程度如何，都认为选举和自己无关。大量问卷调查的结论表明，“民主选举与公民素质和文化水平没有直接关系；相反，只有利益才是决定选举的动力。”“公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力。说农民素质太低，搞不了选举，完全是一种主观想象。”事实上，恰恰是在“素质最低”的基层农村，选举最有意义。[95]
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另一个问题是选民对候选人缺乏了解。在各级人大代表的选举中，候选人介绍一般都只印发两三百字的简历，除姓名、年龄、学历、工作经历外，几乎没有其他资料。问卷调查显示，有一半人最想了解候选人的“能力和水平”，三成人想了解“道德和品行”。但现在的候选人介绍恰恰没有这两项内容。78%代表只了解国家机关候选人“一点简历”，有12.4%的人“很不了解”，只有6.4%的人表示“很了解”。一些地方开展了候选人亮相的做法，大致有三种形式：全体会议上亮相，代表团会议上亮相，电视亮相。但亮相时一般不讲话。由于亮相时间短，代表难以全面了解候选人才干、思想和主张，只能凭相貌等不相关因素就决定投票，以致有的候选人因貌不如人而被淘汰。
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候选人提名有两种方式：组织提名和代表联合提名。但代表联合提名实际上受到很大限制，有些地方已经名存实亡。影响代表联合提名的主要因素包括不给代表发提名表、不允许代表进行“串连”酝酿提名、不允许代表进行任何形式的会下活动和跨团或提名，同时又把每个代表团划得很小，使代表很难在本代表团内征集到联名所需要的人数。
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动态 一位人大代表的“另类”经历 [96]
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2002年12月，湖北潜江市人大代表姚立法为了解正在进行的第五届村委会换届选举，未经同意而拿了市民政局的一份文件，结果遭到殴打。此前，姚牵头自费编印了一本《谁当村官，村民说了算》的小册子，以问答形式宣传《村民委员会组织法》、《湖北省村民委员会选举办法》等法律法规，并将1.5万册资料免费送到农家。市新闻出版局突然认定小册子是“擅自编印的非法出版物”，责令姚将已散发的小册子迅速收回，交新闻出版部门统一销毁，并处以8000元罚款。
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从1987年潜江市举行第一届人大代表开始，姚就参与人大竞选。但其所在单位教育局警告联名推选姚的年轻人不要搞“自由主义”，要求他们撤回对姚的提名。在1990年的第二届人大代表选举中，姚为了让更多的选民认识自己，油印并散发了2000份个人简历。市政府得知后专门派人找姚谈话，要求他停止散发材料、退出竞选。在1993年的第三次人大选举中，姚连写三封“致选民朋友的信”，除了推介自己以外，主要是向选民介绍选举法律和实施细则，并指出选举过程中的违法之处。市里的一位主要领导在一次会议上忧心忡忡地将姚的公开竞选材料念了一遍，称这种风气“很危险”，决不能任其发展下去。在这次选举中，姚仍未被确定为正式候选人。尽管他在另选人中得票第一，超过参选总人数的30%，但他仍未当选。一位当时负责教育选区代表选举工作的原教育局副局长说，姚竞选人大代表是合法和正常的，但“在特定的环境下被视为不正常”。“上面对我有压力，人大代表人选，一般上面都有一个内定意见。”
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1995年底，姚已被某些人评价为“哗众取宠”、“官迷心窍”甚至“神经病”。姚与教委协商停薪留职5年，只好靠做小生意谋生，开了一家代灌液化气的小店。1998年底，潜江市举行第四届人大代表选举。姚在一个月内发出13封“致选民朋友的信”，提醒他们思考几个和他们切身利益相关的问题。虽然他仍未成为正式候选人，但选举那天出现了爆炸性结果：姚得票列总票数第二，当选为教育选区仅有的两名代表之一，并将另外两名正式候选人挤出局，成为全国屈指可数的作为另选人当选人大代表。
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姚当选市人大代表后，立即“搅活了”潜江的政治空气。2000年四届人大二次会议期间，姚获悉湖北省准备将天门、潜江和仙桃三市合并成立地级市“江汉市”。姚起草“潜江人民坚决反对成立江汉市的议案”，指出成立该市对经济发展没有半点好处，只能安排一批省级机关精简下来的干部，同时建设江汉市要占用大批农田，需要十几亿元甚至几十亿元的巨资，每年还要消耗上亿元的政府日常支出。随后，姚发动318名代表中的166人签名，传真到国务院。最后，成立“江汉市”的计划被终止。2002年，四届人大四次会议召开。会议共收到议案建议160多条，其中姚独占58条，涉及许多政府部门。人大有关部门负责人提醒姚：“议案的质量要高一点，要为政府分忧解难，不要增加政府麻烦。要管大事不要管小事。”
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在会下，找姚反映难点问题、钉子问题的人络绎不绝。当选人大代表四年来，姚反映问题的各种调查报告、议案建议以及各种普法宣传资料足有两尺多厚。每年，姚为民众反映问题花去的车船费、资料费、电话费、邮寄费和招待费达五六千元。1998年，姚经调查发现，潜江市教师应领而实际未领补贴部分的总金额达一亿多元，并组织4000名教师联名上书至市政府。1999年，姚走访选民后得知并追查出市教委和实验小学某些领导从1998年长江特大洪水捐款中截留两万余元，在姚追查曝光后才汇往他处。2000年，他组织多位市人大代表视察并发现，市政府向250辆出租车车主非法收取了几百万元的“出租车有偿使用费”。当地群众对“姚代表”赞不绝口，但市人大常委会代表工作委员会主任却认为他是一个“有争议的人物”。争议之一就是人大代表在闭会期间的活动应由人大常委会安排，而姚却喜欢单打独斗。
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姚在人大代表职务上的作为都是利用业余时间。他曾申请做专职人大代表，但遭到拒绝。2002年底召开的市人大第五次会议中，姚竞选新一届省人大代表失败，但在潜江市省人大代表的另选人中他又得票第一。
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然而，做完一届之后，虽然姚立法的工作深得当地民心，他却在2003年潜江市人大代表的换届选举中神秘“落选”了，后来更因为继续推动民主选举而成了一位“敏感”人物。
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请用你所学过的宪法学知识（包括下述本书第八章的内容），分析上述故事的每一个细节。
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