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思考 另据报道，2003年地方上层换届改选的一个普遍特点是，省市人大主任普遍都由书记兼任，书记是政治局委员的除外。兼任制度从1992年就开始了，但地方人大主任一般是一线领导退居二线时进行过渡的职位，现在成为本次换届的原则。据称这样可以“加强党的领导，保持党的领导核心的作用”，“是对人大工作、对立法工作的重视”，“便于把党的意志通过国家机构变成国家的意志”。[97]对于县乡的兼任争议较大，没有硬性规定。你是否同意党政兼任的做法？为什么？
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根据宪法，除了遵守与执行中央法律与政策之外，地方各级人大有下列职能：
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第一，政策审议与制定职能。宪法第99条规定，地方各级人大“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”县级以上的地方各级人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。根据地方组织法第八条，它还有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。第9条规定，乡镇人大“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”，并“决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。
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动态 人大职能和预算控制 [98]
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地方人大的各项职能。
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对政府预算的规划和控制是议会的最主要职能。但直到2003年1月14日，走在全国前面的广东省人大代表才“第一次知道，政府在怎么花钱”。600多页的预算表列出了102个省直部门的项目类别、名称、资金来源及简要说明。据称这“标志着人民的代表——民意——从此将对人民缴纳给政府的钱财的去向，真正进行严格的审议和监督”。以往人大对财政预算的监督大多流于形式。预算细化后，已有参加计划预算委员会的代表对预算草案中的支出提出了疑问，例如省国土资源厅四个处室都申请了宣传教育经费，加起来总额近170万元，“这是不是重复申请？金额是否过大？”广州代表团的11名代表联名提出了全国的第一份预算修正案，建议在政府性基金支出中包括医疗保险基金。但该修正案未能提交大会审议，因为“这份提案超出了省政府的权限，只有国务院和财政部批准，才能设立此类基金。”
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为什么医疗保险基金的设立超过了省政府权限，必须由国务院和财政部批准？中央政府是否有必要控制地方政府的税收和财政预算？为什么？（参见本书第四章）
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事实上，广东省于2001年就首次尝试了编制相对细化的预算案，并对人大代表公开，但当年只有7个省级部门的预算纳入了这个计划。2004年，被提交人大审议的省级部门扩大到114个，审议金额突破225亿元。三年前只是几页纸的政府预算案，现在成了3厘米厚的大手册。
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长期以来，预算都是作为“机密”对待，只是在人大开会时发给代表，会后立即收回。你认为预算是否应该向公众公开？除了人大代表之外，普通公民是否有任何宪法权利了解并监督预算？为什么？
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地方组织法第18条规定，地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，县级以上的地方各级人大代表十人以上联名，乡镇人大代表五人以上联名，皆可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告或意见，再由主席团审议决定提交大会表决。
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第二，选举与罢免职能。宪法第101条规定，地方各级人大分别选举并有权罢免本级政府的首长。县级以上的地方各级人大代表还选举并有权罢免本级法院的院长和检察院的检察长，但检察长的选举与罢免须报上级检察院的检察长提请该级人大常委会批准。地方组织法第23条规定，国家机关领导人员的选举采用无记名投票方式。第24条规定，“获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。”
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地方组织法第26条规定，县级以上的地方各级人大举行会议的时候，主席团、常委会或者1/10以上代表联名，可以提出对本级人大常委会的组成人员、政府组成人员、法院院长、检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡镇人大的主席团或者1/5以上代表联名，可以提出对人大正副主席和正副首长的罢免案，由主席团提请大会审议。“罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。”向县级以上的地方各级人大提出的罢免案，“由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会”，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。
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第三，监督与纠正职能。宪法第99条和地方组织法第8条规定，县级以上的地方各级人大听取和审查本级人大常委会、本级人民政府以及法院与检察院的工作报告，有权改变或者撤销本级人大常委会“不适当的决定”（地方组织法为“不适当的决议”），并“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。地方组织法第九条规定，乡镇人大听取和审查同级人民政府的工作报告，有权撤销其“不适当的决定和命令”。
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地方组织法第28条还规定，在地方各级人大举行会议的时候，代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及法院、检察院的质询案。“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。”另外，县级以上各级人大主席团或1/10以上代表书面联名，可以向本级人大提请组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会应向本级人大提出调查报告。
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地方人大有权质询本级行政部门以及法院和检察院。
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第四，权利保障职能。地方组织法第8条规定，地方各级人大都有义务保护国有财产、集体财产和私人所有的合法财产，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
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地方组织法第30条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”各专门委员会受本级人大领导，在大会闭会期间受本级人大常委会领导。各专门委员会的正副主任和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会议通过。
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地方人大也设有专门委员会。
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探讨 人大代表的职业化？
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在欧洲中世纪，议员是一项属于贵族的荣誉职业；平民不但没有作为议员的政治权利，也没有政治参与的经济能力。之所以如此，一个重要原因是议会那时并不是一个职业机构，而是多少相当于一个“业余爱好者协会”。既然它不提供薪水，只有那些“有闲阶级”（leisure class）才有能力参与；普通人平时需要成天工作以维持生计，因而没有经济能力去做其他“闲事”。近代以来，随着社会的复杂化和民主参政意识的提高，议会职能不断提升，议会立法不断取代由司法贵族制定的判例法。自从18世纪以来，英国下议院（House of Commons）的地位不断提高，议会也逐渐成为一门独立的正式职业。如果你做议员，那么你就可以获得受到国家保障的体面收入，而无须从事“第二职业”。由于现代社会高度复杂，而法治国家的社会关系必须获得立法的及时调整，议员是一项很繁忙的专门职业，因而不容许从事“第二职业”。
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议会原来只是一项属于有闲阶级的荣誉职业，随着民主化而获得职业化。
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尽管人大代表是一种荣誉，中国议会至今仍然是一项非正式职业：除了人大常委会的正副主任之外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员——不论是地方的还是中央的——都在从事着别的社会职业；参加人大只是其“第二职业”，因为“经济基础”毕竟是第一性的。这可能也是为什么中国人大的会议都那么短：绝大多数代表都不可能长时间离开他们的工作岗位。但在这么短的时间里，人大代表很难实质性地行使其代议职能。立法是一项耗时费力且经常需要困难的利益妥协的工作，因而要求专门的注意力。当然，人大有一些专职工作人员（例如上述法工委），但他们中间大多数人并不是人大代表，因而不能代表选民的利益。中国的人大代表多数不是“任何意义上的贵族”，而是普通公民。但作为一项普通公民从事的非正式职业，人大代表是否能适当地行使其代议职能呢？
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绝大多数人大代表乃至人大常委会的普通委员都在从事着别的社会职业，不可能长时间投入人大工作。
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