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立法会选出主席、副主席各一人。香港立法会主席由年满40周岁,在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的永久性居民中的中国公民担任;澳门立法会主席的资格要求较宽松,由在澳门通常居住连续满15年的永久性居民中的中国公民担任。(香港基本法第71条、澳门基本法第72条)根据香港基本法第72条、澳门基本法第74条,特别行政区立法会主席的主要职能是主持会议并决定议程,其中政府提出的议案应优先列入议程,决定开会时间,在休会期间可召开特别会议,并应行政长官的要求召开紧急会议。澳门立法会还可自行召开紧急会议。
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立法会通过的法案,须经行政长官签署、公布,方能生效。
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特别行政区立法会议员依照基本法规定和法定程序提出议案。“凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案,可由立法会议员个别或联名提出。”凡涉及政府政策的议案,在提出前必须得到行政长官的书面同意。(香港基本法第74条、澳门基本法第75条)“立法会通过的法案,须经行政长官签署、公布,方能生效。”(香港基本法第75条、澳门基本法第78条)
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立法会议员在立法会的会议上发言或表决不受法律追究。(香港基本法第76条、澳门基本法第79条)香港立法会议员“在出席会议时和赴会途中不受逮捕”。(香港基本法第77条)澳门立法会议员“非经立法会许可不受逮捕,但现行犯不在此限”。(澳门基本法第80条)但议员如有下列情况之一,立法会可决定并宣布其丧失立法会议员的资格:因严重疾病或其他情况无力履行职务;接受政府的委任而出任公务人员或担任法律规定不得兼任的其他职务;行为不检或违反立法会议员誓言;犯有刑事罪行,并被判处监禁30日以上;未得到立法会主席的同意,香港议员连续3个月不出席会议而无合理解释,澳门议员连续五次或间断15次缺席会议而无合理解释。另外,丧失和放弃香港永久性居民的身份、破产或经法庭裁定偿还债务而不履行,也构成香港立法会议员丧失资格的理由。对于行为不检、违反誓言或犯有刑事罪行的议员,香港基本法均要求立法会出席会议的议员2/3通过谴责才丧失资格。
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立法会议员的权利和义务。
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香港基本法第73条和澳门基本法第71条规定,特别行政区立法会行使下列方面的职权:第一,根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律,澳门立法会还有权“暂停实施”法律。第二,根据政府的提案,审核、通过财政预算;批准税收和公共开支。第三,听取行政长官的施政报告并进行辩论;依照法定程序对政府的工作提出质询;就任何有关公共利益问题进行辩论。第四,香港立法会有权同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。第五,接受居民申诉并作出处理。第六,对行政长官提出“弹劾案”,但中央政府最终决定是否弹劾:如果香港立法会全体议员的1/4、澳门立法会全体议员的1/3联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过进行调查,立法会可委托终审法院首席法官或院长负责组成独立的调查委员会,负责调查并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员2/3多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。最后,在行使上述各项职权时,如有需要,可传召有关人士出席作证和提供证据。
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立法会的职权。立法会可对行政长官提出弹劾案,但中央政府最终决定是否弹劾。
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第三节 国家元首与行政机构
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国家元首和行政首脑一般被归为政府的“执法”(executive)分支,通常行使以下几类权力。首先,它通过任命下级官员组成行政系统,负责执行国家法律。这是它的首要任务,但首脑的任命权通常还包括司法机构的官员。其次,它管理国家的外交和国防,负责签定条约,并统率陆海空三军。最后,它还具备有限的立法权。这类权力又分为三类:第一,在符合宪法与议会立法的前提下,制定并颁布行政法规或命令;第二,起草立法(包括预算案)并提交议会通过;第三,在三权分立国家,对议会立法行使否决权。在责任内阁制国家,如果议会对内阁投不信任票,那么国家元首或行政首脑一般还有解散议会的权力。
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国家元首和行政首脑一般具有3类职能:执行法律、负责外交与国防并统率军队、参与立法。
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最高行政官员一般由选民直接选举或议会(通常是众议院)间接选举产生,并向选民或其选举机构负责。其他高级官员则既可以由议会选举产生,也可以由最高官员任命、议会同意产生。
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在大多数现代民主国家,最高执法官员一般由选民直接选举或议会(通常是众议院)间接选举产生,并向选民或其选举机构负责。国家元首或行政首脑以下的高级官员则既可以由议会选举产生,也可以由最高官员任命、议会同意产生。除非因犯有刑事罪或严重渎职而受到弹劾或法律制裁,由选民直选的官员只有在下一次选举中被淘汰。向议会负责的官员(如责任内阁)则可以在任期内因失去议会多数的信任而被罢免。由总统或总理直接任命的官员通常是在总统或总理的意愿下任职,但如果任职条件受到法律的具体规定,那么总统或总理也不能随意罢免这些官员。
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国家元首和行政首脑有时合二为一,如美国总统,但现在议会政府更倾向于执法分支的二元化,如法国与德国。总统或国家主席是国家的象征,有时只是一个“虚君”,如德国总统,但有时亦行使相当大的职权,如法国总统。基于文官统治原则,两者之一同时也担任国家的最高军事领导人。但中国的国家主席、总理和中央军委主席是三个不同的职位,可以由不同的人担任。国家元首与行政首脑一般由选民直接选举(如美国与法国总统)或由议会选举产生(如中国的上述三个领导人、法国总理),内阁负责制下的首相或总理由议会多数党决定。
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国家元首和行政首脑可以是一个人,也可以是两个甚至三个人。
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评注 执行委员会制度
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除了总统、责任内阁制以及双元首脑制以外,还有一种“多元首脑”制。这种制度的执法机构是由多名委员组成的委员会,委员会决定由多数委员作出。事实上,“多元首脑”只是指最高执法官员有多人,执法机构其实还是一个。这是它和双元首脑不同的地方。采用委员会制度的国家比较少,且一般限于组织松散、权力有限的联邦或邦联政府,例如瑞士联邦和欧洲联盟的执法机构。(下详)
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委员会制度的执法机构是由多名委员组成的委员会,委员会决定由多数委员作出。
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最早的委员会制度是1847年瑞士宪法确立的。委员会由联邦议会的两院选出的7名委员组成,对应于7个联邦机构的部长。委员任期4年,可以连任;事实上,许多委员几乎是终身任职。委员会主席兼任联邦总统,由委员会选举产生,任期1年,不可连任。主席对外履行各种礼节仪式,接待外国元首和使节;对内兼任部长。平时,主席和其他委员一样,重大问题要求7人合议。联邦委员会负责执行议会的决定,且无权解散议会。同时,议会否决委员会的政策或提案,并不导致委员会的辞职。议员不得兼任委员。因此,尽管联邦委员会由议会选举产生,瑞士制度并不是严格的“议行合一”制。
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瑞士宪法确立了最早的委员会制度。欧洲共同体采取了执行委员会制度。
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对于国家元首或最高行政首脑,世界上实行委员会制度的国家并不多。中国1949年的《政府组织法》所规定的“中央人民政府委员会”和“政务院”,基本上采取委员会制度,但1982年宪法采取了总理和地方首长负责制。然而,不少下级行政机构采取多人负责的委员会制度。显著的例子是美国的独立管理委员会,一般由单数(3至7人)委员组成。为了保障独立机构的中立性,任何特定政党的委员人选不得超过一半以上。中国目前的村民委员会也可以被认为是以委员会为管理形式的农村基层自治组织。
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美国的独立管理委员会和中国的村委会也是采用委员会制度。
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以下,我们以几个主要国家为代表,分别讨论执法分支的几种典型模式。
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