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人大代表的资源极为有限，远远不够有效履行人大职能的要求。
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人大代表目前的资源配备，也反映出人大制度的问题。除了比较丰厚的固定收入之外，西方议员一般都具有一整套由政府免费提供的工作条件，包括办公设施、履行职务的经费以及一定规模的工作班子。中国的人大代表有什么呢？地方组织法第36条规定，地方各级人大代表在出席人大会议和“执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。”另外，全国人大常委会的办公厅被要求对代表履行职务提供服务和便利。但要真正履行人民代表的代议职能，这些加起来仍显得太有限了。确实，极个别的好人可以为了履行人民代表的使命，即使倾家荡产也在所不惜，[99]但我们不可能期望所有的人大代表都能如此克己奉公。最根本的，我们还是要在制度上下工夫。
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图5.4 全国首例直选出来的县级人大代表曾建余在履行代表职责
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在履行职责过程中，曾建余先后支出5000多元，以后更建立了“曾代表工作室”，在热心志愿者的帮助下维持。但当地对地方人大代表的“活动经费”每年只补助50元（市级人大代表每年补贴150元），加上一次性的视察活动费，剩下的只有靠代表自愿掏腰包。人大组织法第33条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”从上述例子看，你认为这条规定是否能充分保障人大代表履行职责？曾建余只是一国有企业的普通职工，家境并不宽裕，并因履行作为代表的份内义务而花去了自己原本有限的积蓄。这些事实说明目前的人大制度存在着什么问题？
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思考 上图展示的是一个“不成功”的例子，这里还有一个很“成功”的例子。[100]在中共十六大上亮相，成为民营企业家蒋锡培“最为自豪的成功”：“我喜欢钱，越多越好，也喜欢名誉和地位。”蒋是江苏省出席十六大的68名代表中唯一的富豪。据称这表明“中国民间资本的持有者、支配者被执政党和政府认可”，并“深刻暗示着：在政治权利和权力的调整道路上，中国迈出了里程碑式的一步”。虽然西方国家的议员中也不乏家境富裕者，但在那里富人当选一般都不被当作是民主的骄傲。近年来，这种现象在中国的兴起——尤其是公共舆论对它几乎毫无保留的积极评价——是否确实是“里程碑式”的进步？除了权钱交易等其他诸多可能的含义之外，你认为这种现象还反映了中国民主化过程中的什么问题？
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宪法第103条规定，县级以上的地方各级人大常委会对本级人大“负责并报告工作”。后者有权选举并罢免本级人大常委会的组成人员。地方组织法第45条规定：“常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。”常委会决议由其全体组成人员的过半数通过。和普通人大代表不同，地方各级人大常委会的组成人员“不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”地方组织法第14条规定，乡镇人大的正副主席不得兼任国家行政机关职务。另外，地方组织法还规定了人大常委会成员的名额范围；根据地方人口数量，地方人大常委会为11人以上，最多不超过85人。
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县级以上地方人大选举并罢免本级人大常委会委员，地方人大常委会对本级人大负责。
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宪法第104条规定，除了执行中央与上级的法律或命令之外，地方各级人大常委会的主要职能是“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免。”
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根据地方组织法第44条的更具体规定，县级以上的地方各级人大常委会行使下列职权：
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地方各级人大常委会的各项职能。
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第一，政策商议与制定。地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。”
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第二，选举与任免职能。地方人大常委会“领导或者主持本级人民代表大会代表的选举”，根据政府首长的提名，“决定本级政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案”，任免法院副院长、检察院副检察长及其以下的人员，批准任免下一级检察院的检察长，并在本级人大闭会期间，决定政府副首长的“个别任免”，撤销由其任命的政府其他组织人员和法院副院长、检察院副检察长及其以下人员。
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第三，监督与纠正职能。地方人大常委会监督本级人民政府、法院和检察院的工作，联系本级人大代表，“受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。地方组织法第47条规定，在常委会议期间，省、市人大常委会组成人员5人以上、县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府、法院与检察院的质询案。“质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。”
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探讨 中国政协——从协商走向代议？
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在1954年之前，中国政协曾代表人大发挥过立法机构的作用。（见本书第六章）1959年以来，政协全国委员会一直和全国人大同时开会，是谓每年的“两会”。政协委员列席全国人大会议，已成为一项不成文的制度。然而，政协并不是一个正式的国家机构，因而没有宪法地位。尽管宪法在“序言”里肯定了“政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，并将在国家的政治生活、对外活动、经济建设以及维护国家的统一和团结中“进一步发挥它的重要作用”，但宪法的“国家机构”和正文的其他部分均没有提及政协，而政协在1954年之后也不能通过具有法律约束力的决定。正如它的名称所表示的，它的作用在于“协商”，以求各党派达成认识上的一致。政协同时具有一定的监督、建议与批评职能，但监督作用也主要不是通过法律形式发挥出来。
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曾有人提议政协可以作为中国的另一个议会——“上议院”或参议院。你认为政协有没有可能和必要成为正式的国家立法或监督机构？有没有必要至少制定一部《政治协商法》，使政协像目前的欧洲议会那样，成为一个程序受到法律规定的协商机构？
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（四）特别行政区
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香港与澳门特别行政区的立法机关是“立法会”。（香港基本法第66条、澳门基本法第67条）香港立法会由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的永久性居民和在外国有居留权的永久性居民也可以当选为香港立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的20%。（香港基本法第67条）澳门立法会议员由特别行政区永久性居民担任。（澳门基本法第68条）两部基本法的第69条规定，除了第一届任期另行规定外，立法会议员任期4年。
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特别行政区的立法机关是“立法会”。
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香港立法会由选举产生，其产生办法根据“特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”（香港基本法第68条）澳门立法会“多数议员”由选举产生（澳门基本法第68条与第69条）。两部基本法的“附件二”规定了特别行政区立法会议员的产生办法。香港立法会每届60人，第一届立法会按照《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》产生。第二届立法会组成如下：功能团体选举的议员30人，选举委员会选举的议员6人，分区直接选举的议员24人。第三届立法会仅由功能团体选举和分区直接选举的议员组成，各30人。澳门特别行政区第一届立法会按照《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》产生。第二届立法会由27人组成，其中直接选举和间接的议员各10人，委任的议员7人。第三届及以后各届立法会由29人组成，其中直接选举的委员增加到12人，其余议员不变。
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立法会采用直接和间接选举的方式，并包含一定比例的职业代表。