1702809141
瑞士宪法确立了最早的委员会制度。欧洲共同体采取了执行委员会制度。
1702809142
1702809143
对于国家元首或最高行政首脑，世界上实行委员会制度的国家并不多。中国1949年的《政府组织法》所规定的“中央人民政府委员会”和“政务院”，基本上采取委员会制度，但1982年宪法采取了总理和地方首长负责制。然而，不少下级行政机构采取多人负责的委员会制度。显著的例子是美国的独立管理委员会，一般由单数（3至7人）委员组成。为了保障独立机构的中立性，任何特定政党的委员人选不得超过一半以上。中国目前的村民委员会也可以被认为是以委员会为管理形式的农村基层自治组织。
1702809144
1702809145
美国的独立管理委员会和中国的村委会也是采用委员会制度。
1702809146
1702809147
以下，我们以几个主要国家为代表，分别讨论执法分支的几种典型模式。
1702809148
1702809150
一、一元首脑制——美国总统
1702809151
1702809152
美国宪法第二章笼统地宣布：“执法权力（executive power）应被赋予美利坚合众国的总统，任期四年”，继而规定了正副总统的候选人资格、薪金与选举方式。他们由各州在组成人数上与该州参众两院席位之和相同的选举院（electoral college），按总票数的多数选出。如选举院投票未产生多数，则在众院按照每州同等一票选出。
1702809153
1702809154
总统的“执法权力”并未如第一章对国会那样得到详细规定。除了上述宪法赋予他的立法否决权之外，宪法第二章授予他如下主要权力：“总统应作为合众国海陆军及各州武装部队的总司令”，“他有权在参议院的建议与同意下，在参院到会2/3多数赞成时缔结条约，并在参议院建议与同意下任命大使、其他公使和领事、最高法院的法官和所有其他……由法律建立的合众国官员。”但“国会如认为合适，可以通过法律把下级官员的任命权授予总统一人或内阁部门的领导”。至于什么是宪法意义上的“下级官员”，则主要是由最高法院在历年诉讼中逐步建立的案例法而得以确定。最后，“他应不时地给国会提供关于联邦状况的信息，并建议它们考虑他所认为必要与便利的措施……，他应谨慎诚实地执行法律，并委任所有的合众国官员。”
1702809155
1702809156
美国宪法对总统权力规定得相当简略。
1702809157
1702809158
为了能够及时采取应急措施，现代国家的宪法一般都规定了行政首脑在紧急状态下具有特殊权力，采取在平常状态下所不能采取的措施。美国宪法是世界上唯一没有规定行政首脑具有任何形式的“紧急状态权力”的宪法。在和平时期，总统的执法权力取决于国会法律的合适授权。即使如此，在战争、传染病暴发、经济危机或其他紧急状态下，总统一般被认为具有更大程度的自主权。这反映在1863年发生的捕获敌船系列案（Prize Cases）。在内战期间，林肯总统下令封锁属于南部邦联各州的货船。联邦军队捕获并充公了这类船只以后，货船主人把争议上诉到最高法院，声称总统法令缺乏法律根据。最高法院以5∶4的表决驳回了上诉。法院反对意见认为只有国会才能决定战争是否存在或是否应该宣战；在此之前，各州公民的人身或财产不得受到执法机构的惩罚。多数意见则认为，虽然总统不能对外国或各州发动或宣布战争，国会在1795年和1807年的法律已经授权他运用陆海军力量，来保护合众国不受外国势力侵犯，并镇压反对合众国或各州的暴乱。因此，为抵御侵略，总统不仅有权力，而且有责任不等待任何立法指令，自行使用武力还击。现在内战突然爆发，总统采取的措施是为应急所必需的，因此并未超越法律授权的范围。
1702809159
1702809160
美国联邦宪法没有规定总统具有任何“紧急权力”。
1702809161
1702809162
然而，总统采取的应急措施并非始终都能得到最高法院的批准。如果总统行动不但未得到法律的明文许可，而且违背国会明确或隐含的立法旨意，那么法院将宣布总统行动因缺乏法律依据而无效。这个例子突出地体现在1952年的“钢铁公司占领案”（Steel Seizure Case）。
1702809163
1702809164
如果总统行为违背国会的立法意图，将被法院宣布无效。
1702809165
1702809166
1702809167
1702809168
案例 “紧急状态权力”的缺失——“钢铁公司占领案”[101]
1702809169
1702809170
在50年代初，杜鲁门总统因朝鲜战争需要，下令占领劳资双方不能达成集体协议的钢铁公司。总统发布10340号行政命令，指令商业部长（secretary of commerce）暂时占领并操作某些钢铁公司的厂房设施，以度过这段困难时期。这些公司的雇主在服从政府命令的同时，在联邦法院提起诉讼，宣称政府措施违法。地区法院判决总统命令确实不具备立法或宪法依据，且这一判决受到最高法院多数法官的维持。
1702809171
1702809172
如果你做总统律师，你怎么为他辩护呢？在宪政国家，任何权力都必须来自于宪法，连最高的立法权力也不例外。立法必须符合宪法，而行政权力必须符合宪法与合宪的法律。因此，总统的权力可能有两个来源。如果存在着合宪的立法授权，那么你可以从普通法律中找到总统权力的依据。然而，当时并没有这样的法律。事实上，1947年，国会曾经讨论过是否要授予总统这类权力，但遭到了多数代表的否决。如果没有立法授权，总统的权力只有直接来自宪法。你已经看到，美国宪法对总统权力的规定极为简略，因为行政职能主要是执行国会制定的法律。他有任命权和立法否决权，但这些都和本案无关。唯一有希望的一条是宪法第二章第二节，总统是“合众国海陆军及各州武装部队的总司令”。但这一条是否授权总统发布命令去占领钢铁公司呢？最高法院多数意见的回答是否定的。其中杰克逊法官（J.Jackson）的赞同意见把总统权力的范围分为三种不同情形：[102]
1702809173
1702809174
总统权力有两个来源：宪法授权与合宪的立法授权。
1702809175
1702809176
取决于和国会权力的结合或分裂，总统权力并非一成不变，而是起伏不定……［1］当总统按照国会的明确或隐含授权而行动时，他的权力处于极大，因为它包括其自身所具有的一切权力，加上国会所能委代的一切权力。仅在这种情况下，他可说是联邦主权的化身。如果他的行为在这种情况下被认为违宪，那么这通常表明联邦政府作为整体而缺乏权力。总统根据国会立法而执行的占领，将被最强烈的有效性假定和最宽大的司法解释所支持，并且举证责任将最沉重地落在任何非难这项权力的一方。［2］当总统在缺乏国会授予或否决的权力而行动时，他只能依靠他自身的独立权力；但存在着一段地平带，在那里他和国会可共享权力或其分布不甚肯定。因此，至少在实际上，国会的惰性、中立或默许有时可授权——如果不是邀请——产生于总统独立责任的措施。在这个领域内，对权力的任何实际标准很可能取决于事态的紧急程度，而非抽象的法律理论。［3］当总统采取和国会明确或隐含意志相左的措施时，他的权力处在其最低潮，因为那时他仅能依赖他自身的宪法权力，减去任何对这一事务的国会权力。在这类案件中，法院只有通过废止国会在这一议题上行动，才能支持总统的专有控制。总统对如此独断与排他权力的索求必须受到谨慎检查，因为它关系到我们宪政体系所建立的平衡。
1702809177
1702809178
宪法授权与立法授权是否存在，造成3种不同情形，法院按情形作出程度不同的审查。
1702809179
1702809180
在本案，鉴于先前的立法历史，总统所采取的措施被划为第三种情况，因而受到了法院的严格审查，且未能通过审查。
1702809181
1702809182
美国大概是世界上唯一动不动就把国家总统告上法庭的国家——幸好它似乎已经习惯了，以致那里的天并没有因此“塌下来”。前任总统克林顿（William Clinton）已经不止一次在被告席上焦头烂额，引起了世界各国的兴趣与关注。但总统毕竟是一国元首——尤其在美国，是掌握巨大国家权力的元首。即使作为个人他应该在法律面前和普通公民同样平等，国家元首的重要职能也要求他在法庭上具有某种“执法特免权”（executive privileges）。这并不能使之免予起诉——否则就丧失了对总统行为的司法控制，但这为司法审查规定了界限。特别是某些信息可能关系到国防、军事、外交等重大国家利益，不能随便在法院上透露——读者应该知道，美国法院的审判一般是公开的，允许记者报道，且初审经常由平民组成的陪审团参加，对总统的刑事指控也不例外。因此，总统在法庭上享有什么程度的特免权，一直是一个相当微妙的问题。事实上，早在1803年的著名案例——“马伯里诉麦迪逊”中，马歇尔大法官就曾对此阐发过精辟的见解。在1974年的“合众国诉尼克松”案中，联邦最高法院再次讨论并定义了总统特免权的界限。
1702809183
1702809184
总统作为国家元首的重要职能使之获得一定的“执法特免权”。
1702809185
1702809186
1702809187
1702809188
案例 执法特免权与司法审查——“合众国诉尼克松”[103]
1702809189
1702809190
尼克松是一位中国人熟悉的总统，他在1972年的访华为中美恢复正常关系奠定了基础。在美国，他也几乎是一个家喻户晓的人物，但主要是由于丑闻：1974年的水门（Watergate）事件。尼克松总统的直属官员被发现利用行政职权，企图窃听民主党全国代表大会的竞选策略。在哥伦比亚特区的联邦地区法院，联邦政府起诉了直接涉及丑闻的官员，并调查总统与事件的联系。为此，由12位普通公民组成的大陪审团（Grand Jury），要求法院传票总统出示他与这些官员某些对话的录音磁带，且该传票获得地区法院的批准。总统承认磁带的存在，但以行政特免权为由拒绝交出磁带，并且想方设法、利用职权施加压力，迫使坚持立场的特别起诉官考克斯（A. Cox）教授辞职。总统的行为激起众怒，每天都有大量电报发至国会，要求弹劾总统，导致国会启动了弹劾程序。关于录音磁带的争议迅速传到最高法院。在那里，总统律师仍基于广泛的行政特免权，宣称总统行为不能受到法院审查。最高法院一致认为法院具有管辖权，并判决总统必须交出收到法院传票的文件资料。法院意见指出：
[
上一页 ]
[ :1.702809141e+09 ]
[
下一页 ]