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总理有权利用信任表决来提议解散议会，有时可能成为政客借用宪法权力来增添政治实力的工具。这显著地体现于1984年的“议会解散案”。1982年，原来和社会民主党联合的自由民主党，转而和基督教民主党结盟，致使社民党总理施密特（Schmidt）失去联邦众议院的多数信任而下台。事先被众议院选出的科尔（Kohl），领导基督教民主党执掌联邦内阁。这发生在正式大选之后的两年，下届大选还在两年之后。为了在议会获得更大的多数赞同，科尔试图在任职中期，提前举行大选。因而基督教民主党要求与之结盟的众议员先“自我否定”，对科尔提议的信任表决投反对票，以启动宪法第68条所规定的议会解散程序，然后进行重新选举。因此，尽管科尔在实际上获得议会的多数赞成，他仍然成功地“失去”了信任表决，并得以提议联邦总统解散议会。这一行为因受到宪政挑战而被上诉到联邦宪政法院。一个困难的问题是，在决定是否解散议会的问题上，总理究竟有多少自由裁量权？总理的决定能否受到实质性的宪政审查？对这一政治性案件，宪政法院下达了120多页的意见书。在其自行总结的意见纲要中，宪政法院第二庭指出：
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信任表决有时可被总理用来为不正当目的而解散议会。
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只有总理在政治上不可能占据议会的优势力量而进行统治，第68条才允许总理去试图解散众议院。政治局势必须如此削弱其统治能力，以致总理不再能继续获得议会多数之信任，以执行有意义的政策。这是第68条第1款不成文的组成部分。如允许充分掌握议会多数的总理去请求议员对信任表决投反对票，从而使他能在有利时机解散议会，那就不符合第68条的意义。类似地，现行议会阶段的任务构成了特殊困难之事实，亦不能为解散提供理由。
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然而，由于《基本法》允许总理、议会和总统三个最高宪法机构“行使判断、衡量及作出政治决定的自由裁量权”，宪政法院对议会解散问题的审查要比对普通立法的审查更为宽松。“宪法主要依靠第68条所包含的自动系统，来达到最高宪法机构之间的相互（reciprocal）政治制衡。只有当政治行为的宪法标准可被明确陈述为规则时，联邦宪政法院才可决定规则是否受到了侵犯。”因此，宪政法院基本上把议会解散视为至少不可严格审查的“政治问题”。（参见本书第三章）
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《基本法》依赖总理、总统和议会三者来决定信任表决问题，因而法院不宜干预。
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思考 德国是否会和法国和美国一样出现“分裂政府”现象？为什么？
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四、中国
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1954年，第一届全国人大第一次会议在通过宪法的同时，还制定了人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法院组织法和检察院组织法。宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级人民委员会行使人民政府和地方人大常务机关的职权。50年代后期，政府机构受到了极左思潮的冲击，并在“文革”期间受到严重破坏。由于各级人大长期不开会，无法选举政府官员。国家主席长期空缺，国务院的地位受到削弱；部、委被大幅度撤销或合并，大批干部被停职，人员大量下放。国家的指挥中心成了“中央文革领导小组”，地方上则建立了“革命委员会”，即由无产阶级革命派、革命领导干部代表和军队代表参加的“三结合”。1975年宪法明确不再设立国家主席，并肯定了地方各级革命委员会的地位，使之成为地方各级人大常设机关和人民政府，同时规定人民公社为“政社合一”组织，公社人大为农村权力机关，管理委员会为行政机关。1978年宪法基本上恢复了1954年的政府体制，但保留了革命委员会的名称。1979年，第五届全国人大第二次会议修改宪法，地方各级革命委员会才改名为地方人民政府，并在县级以上各级人大设立常委会，因而地方各级政府不再具有本级人大常委会的性质和职权。
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中国的政府组织结构随着政治风波而剧烈变化。
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1982年宪法恢复了国家主席，并设立中央军委，国务院和地方政府实行首长负责制，同时取消了政社合一的人民公社体制，建立了乡级地方政府。根据1982年宪法，中国属于“执法”职能的有三个机构：国家主席、国务院与中央军委。宪法对这三个机构都作了规定，其中对国家主席和中央军委的规定比较简略，对国务院的规定比较详尽。1982年12月10日，第五届全国人大第五次会议通过了《国务院组织法》，进一步规定了国务院的组织与职权。以下分别讨论这三个中央机构、地方政府机构、村民委员会以及特别行政区的政府组织。
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1982年以后趋于稳定，政府职能由国家主席、国务院和中央军委三个机构行使。
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（一）国家主席
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国家主席的前身是1949年《政府组织法》规定的“中央人民政府委员会”，是当时的最高权力机关，由正副主席、秘书长和56名委员组成。委员会对外代表国家，对内主持行政管理，并集体行使国家元首的权力。委员会主席只是权力有限的成员，并不代表整个机构。1954年宪法首次设置了国家主席机构，具有统帅全国武装力量、提议任免国务院总理的职权。和1949年宪法下的政府主席相比，1954年宪法的国家主席权力要大得多。但由于主席所行使的大部分职权是执行全国人大及其常委会的决定，因而也可认为他和全国人大及其常委会构成了国家的“集体元首”。1982年宪法恢复了国家主席职位，但大大缩小了主席的职权。国家主席完全摆脱了行政事务，不再召开最高国务会议并担任其主席，也不再统率武装力量并担任国防委员会主席。由于中国人大制度的限制，宪法并没有明确规定主席是“国家元首”；一般认为，国家主席和全国人大常委会共同履行国家元首的职能。（许崇德主编，1999：231）
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1982年宪法恢复了国家主席，但极大缩小了其权力。
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宪法第79条规定，有选举权和被选举权的年满45周岁的中国公民可以被选为国家正副主席，由全国人大选举产生，其任期与全国人大相同，连续任职不得超过两届。国家主席的年龄限制之所以比较高，是因为这个职位具有荣誉性质，因而要求德高望重的人担任。
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宪法第80条与第81条规定了国家主席的职能，主要包括以下方面。国家主席根据全国人大及其常委会的决定“公布法律”，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。另外，国家主席代表中国接受外国使节，并根据全国人大及其常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。
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思考 上述职能是国家主席的一项程序性义务，还是隐含了实质性权力？国家主席有没有自由裁量权不公布全国人大或常委会通过的法律，或不批准其通过的条约？他更类似于德国总统、法国总统还是美国总统？
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（二）国务院
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国务院的前身是1949年《政府组织法》确立的“政务院”，是当时国家政务的最高执行机关。政务院由中央人民政府委员会组织，对它负责并报告工作。政务院由正副总理、秘书长和政务委员组成，因而是一种委员会议制，尽管政务委员可兼任各部部长和各委员会主任。政务院每周举行一次政务会议，总体上实行集体讨论并决定的集体责任制。1954年宪法取消了政务委员，把政务院改为“国务院”，实行部长会议制。虽然国务院带有更多的首长制倾向，但基本上仍实行集体责任制。1982年宪法改为总理负责制，但重大问题仍然需要经过国务院常务会议或全体会议讨论决定，因而严格说来也结合了委员会议制和部长会议制的特点。1982年宪法还恢复了1975年和1978年宪法取消的秘书长，并增设了审计长职务。
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国务院在1982年以后改为总理负责制。
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根据1982年宪法第85条，国务院“即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。各部委实行部长、主任负责制。（第86条）
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如前所述，国务院总理由全国人大产生，其每届任期和全国人大相同。“总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。”（宪法第87条）国务院对全国人大负责并报告工作，在人大闭会期间对全国人大常委会负责并报告工作。（第92条）国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大决定；在人大闭会期间，由全国人大常委会决定。（《国务院组织法》第八条）各部、委设部长、主任一人，副部长、副主任二至四人，委员五至十人。（第9条）
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国务院总理由全国人大产生，对其负责并报告工作。
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