1702809249
在有限程度上，内阁还对总统权力构成约束。宪法第19条规定：“除第8条第一段、第11、12、16、18、54、56、61条规定的决定外，共和国总统的决定应获得总理的副署，并如果情形需要，获得合适部长的副署。”在内阁负责的议会体制下，虽然总统任命内阁人选，但内阁组成必须符合众议院的多数党派才能获得接受。在20世纪80年代中期以前，总统和议会多数——即内阁组成——都属于同一政党。因此在第五共和建立后的30年内，内阁始终和总统保持和谐。
1702809250
1702809251
评注 二元首脑的分裂与“共同生存”
1702809252
1702809253
1986年，总统和内阁之间的这种和谐被首次打破。左翼的社会党赢得了总统选举，密特朗得以连任总统；右翼党派却获得议会多数，并组成以希拉克（Chirac）为首的保守派内阁，从此开始了双元执法首脑之间的“共同生存”（cohabitation）阶段。由于宪法并未规定在这种情形下的具体规则，总统和总理各自对其相应的角色制订了一系列惯例。
1702809254
1702809255
“双元首脑”最终产生分裂，合作只可能基于宪法而非纯粹的党派政治基础上。
1702809256
1702809257
法国的“共同生存”产生了执法分支的内部分裂，在世界尚属首次。但这种现象是制度决定的，因而是不足为奇的。由于总统由选民直接产生，而总理则必须符合议会多数的党派倾向，法国选民完全可以和美国选民一样在总统与议会选举中投“分票”，导致总统和议会之间由不同党派控制的分裂，并进而产生总统和总理之间的分裂。这种制度甚至超越了字面意义上的三权分立，在执法分支内部进一步产生分权制衡。另一方面，这种制度的运作要求也非同寻常之高——它要求不同的政府分支和政党之间不仅相互竞争、制约，而且相互尊重、合作，尤其是各派必须都遵守宪法，严格按照宪法规定运作——因为在党派分裂的背景，宪法成为唯一的统一与整合力量。因此，密特朗在1986年给众议院的信函中指出，“尊重宪法——全部宪法”是“共同生存”期间“唯一可能、唯一合理、唯一符合国家利益”的解决方案。（译自Bell，1992：270）
1702809258
1702809259
1702809260
1702809261
思考 根据民国初期的《临时约法》所设立的体制，袁世凯和国民党之间也出现了“分裂政府”现象和“共同生存”问题。总统、总理和议会之间不断出现矛盾。你认为合作为什么难以进行下去？失败的结果是不是必然的？参见本书第二章。
1702809262
1702809264
三、双元首脑制——德国模式
1702809265
1702809266
和法国类似，德国的立法机构实行两院制，执法机构则采用双元首脑制度，即分立的联邦总统（Federal President）和联邦内阁（Federal Government）。然而，总统和以总理为首的内阁之间的权力分配很不一样。如果法国宪法采取了强总统模式，德国则采取了弱总统—强总理模式，因而两国执法分支的设计形成了鲜明对比。
1702809267
1702809268
德国采取了弱总统—强总理模式。
1702809269
1702809270
（一）联邦总统
1702809271
1702809272
《基本法》第54条规定了联邦总统的选举方式：“（1）联邦总统应被联邦大会（Federal Convention）不经辩论而选出。每个有资格选举众议院并达到40岁年龄的德国人，皆有权获选。（2）联邦总统职位的任期应长达5年。连续连任仅可允许一次。（3）联邦大会应由联邦众议院之成员以及由州议会根据比例代表原则所选出的同样数量之成员组成。”
1702809273
1702809274
《基本法》记取了魏玛宪法的教训，极大削弱了联邦总统的权力。联邦总统不由人民直选，而由联邦众议院临时成立的联邦大会间接选举。而且总统不再具有魏玛时期任命总理内阁与独立解散议会的权力。在名义上，联邦总统在《基本法》中具有最高地位，但总统权力大都是象征性的。《基本法》第59条规定了总统在国际关系中代表联邦之权力：“（1）联邦总统应在国际关系中代表联邦。他应代表联邦和外国缔结条约。他应任命与接受使节。”但即使在这一领域，总统权力也是有限制的：“（2）对于调节联邦的政治关系或有关联邦立法事务之条约，应以联邦法律之形式，（获得）在特定情形下具有立法权能之机构的同意或参与。”另外，《基本法》第60条第1款规定了总统任命与罢免联邦法官和公务人员的权力：“除非法律另行规定，联邦总统应任命与罢免联邦法官、联邦公务人员、现役和退役官员。”
1702809275
1702809276
《基本法》极大削弱了总统权力，使之只具备象征性作用。
1702809277
1702809278
作为权力制衡机制的一部分，《基本法》第61条规定了针对联邦总统的弹劾程序：“（1）联邦众议院或参议院可因［联邦总统］故意违反本《基本法》或其他联邦法律，在联邦宪政法院弹劾联邦总统。弹劾提议应被至少众议院1/4成员或参议院1/4投票所签署。弹劾决定应要求众议院成员的2/3或参议院投票的2/3多数……（2）如发现联邦总统犯有故意违反本《基本法》或其他联邦法律，联邦宪政法院可以宣布他丧失职位。弹劾之后，它可颁发临时命令，阻止联邦总统行使其职权。”
1702809279
1702809280
（二）总理和内阁
1702809281
1702809282
真正具有实权的是另一个执法分支——以联邦总理（Federal Chancellor）为首的联邦内阁。《基本法》第62条规定：“联邦内阁应由联邦总理和联邦部长们组成。”第63条与第64条分别定义了联邦总理和联邦部长的提名与选举：“在联邦总统提议下，联邦总理应被联邦众议院不经辩论而选出。赢得众议院多数成员之表决的人选应获得选举。获选人应受到联邦总统之任命”；“在联邦总理提议下，联邦部长们应被联邦总统任命与解职。”
1702809283
1702809284
总理由联邦众议院选举产生。
1702809285
1702809286
《基本法》第65条规定了联邦内阁行使的权力：“联邦总理应确定普遍的政策纲领，并为之负责。在这些纲领的限制之内，每个联邦部长应独立处理本部门的事务，并自行负责。联邦内阁应决定联邦部长们之间的不同意见。联邦总理应根据其所采纳并受到联邦总统批准的程序规则，处理联邦内阁的事务。”尽管1956年和1968年的宪法修正规定“命令武装力量的权力应被授予联邦国防部长”，联邦内阁的主要权力仍然集中于联邦总理。
1702809287
1702809288
联邦总理具有广泛权力。
1702809289
1702809290
出于现代政府的需要，《基本法》还授予执法机构以有限的立法权。首先，除了议会立法，联邦内阁可以在立法授权范围内颁布法令（ordinances）。第80条第1款规定：“联邦内阁、联邦部长或各州政府，均可被法律授权去颁布法令。授权的内容、目的和范围，应受到有关法律之规定。法令应陈明法律理由。如果规定权力可被委代，那么这类委代应要求［有关机构去颁布］另一项法令。”其次，在“立法紧急状态”（legislative emergency）之下，《基本法》承认联邦内阁的法律提案直接成为法律之可能性：“如果在第68章的情形之下，联邦众议院并未被解散，且尽管联邦内阁宣布其迫切性，众议院仍然否决了法案，那么在联邦内阁提请、参议院同意之下，联邦总统可对该法案宣布立法紧急状态……在立法紧急状态被宣布后，如果联邦众议院再次否决法案、或以联邦内阁声明不能接受的文本采纳了法案，那么在联邦参议院赞同的程度上，该法案应被承认为法律。如果众议院在其引入的四星期内仍未通过法案，［以上规定］同样适用。”
1702809291
1702809292
如上所述，为了保证议会政府的稳定，德国采取了“建设性不信任表决”制度；与此相对应，总理也只有通过议会信任表决（vote of confidence），才有机会提议去解散众议院。第68条规定：“如果对联邦总理的信任表决未获联邦众议院之多数，那么在联邦总理的提议下，联邦总统可在21天内解散众议院。一旦众议院以多数成员选举了另一位联邦总理，解散权即失效。在动议和对其表决之间，应间隔48小时。”通过定义联邦内阁的任期，政府的连续性得到更为明确的保障。第69条第2款规定：“在任何情况下，［上届］联邦总理或联邦部长的职位任期，应在新众议院的集会时结束。”
1702809293
1702809294
信任表决和不信任表决机制都旨在保持议会和政府稳定。
1702809295
1702809296
1949年以后，信任表决与不信任表决在联邦德国都只发生过两次，且其中只有一次，联邦总理因失去议会信任而下台。1972年，众议院试图替换社民党总理布兰特（Willy Brandt）。在议会不信任表决失败后，布兰特通过议会的信任表决而成功辞职，从而得以提前组织大选，并再度成功当选。十年之后，众议院成功地选举了基督教民盟的科尔（Kohl）来替代社民党总理施密特（Schmidt）。年底，科尔通过信任表决，成功地提议解散众议院，提前组织大选，并获得更大的议会多数。在后来受到质疑时，此举的合宪性得到联邦宪政法院的肯定。
1702809297
1702809298
案例 “议会解散案”[104]
[
上一页 ]
[ :1.702809249e+09 ]
[
下一页 ]