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上级和同级监督的困难从目前的监督方式就可见一斑：腐败案件很少是通过正常途径揭发出来的。近年来，全国发生的几乎所有腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。例如海军原副司令王守业之所以落马，最终是“栽”在了包养的情妇身上。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。据说贪官现在有五怕：一怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人，以至于怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[144]
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探讨 “上访”现象本质探源
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与自上而下的监督模式一脉相承，“上访”成为中国颇为独特的社会现象。事实上，甚至有农民从上访中“悟”出了卖官的道理，竟前后诈骗官员十余次，敛财数百万元。[145]近年来，随着经济开发导致社会冲突加剧，上访数量不断上升。根据建设部的统计数据，仅2004年上半年，因征地拆迁的上访量就超过往年全年总量。2003年，全国上访共3929批，18071人。截止到2004年6月，全国就有4026批、18620人上访，其中集体上访905批、13223人。[146]在农村，由于《土地承包法》没有为土地纠纷提供有效的解决机制，农民只有选择上访。全国每年农地纠纷案都有数万件之多，农民为此而上访的人数剧增。据农业部信访办统计，2004年上半年土地上访高达3312人次，占总上访量的2/3，四、五月份达到月均860人次。4月20日，数百名天津等地的上访农民坐在北京国土资源部楼前要求反映失去土地的困难，坚持为自己的承包地纠纷“讨说法”。[147]
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作为中国的传统政治文化现象，上访的独特之处正在于“上”字。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不辗转跋涉，向当地官员的上级领导直至中央反映冤屈，并企求他们为其“做主”解决问题。这和民主与法治国家解决问题的方式是截然不同的。任何国家都存在需要解决的社会问题，但在民主和法治国家，地方问题基本上在地方“消化”，用不着上升到中央。事实上，在联邦制国家，中央政府一般无权干预地方的政治或司法决定。如果地方官员滥用了他们的权力，那么老百姓首先可通过地方的民主政治过程将他们选下来，或通过舆论的压力迫使有关机构罢免其职务，至少也可以通过地方法院撤销其违法侵权行为。只有在多数人垄断了政治过程或地方法院对维护当事人的联邦法律权利不力的情况下，这个问题才上升到联邦，且即使在这种情况下，一般也是由联邦法院出面解决；只有在需要专门通过一部联邦法律的时候，才轮到联邦立法机构，行政部门则基本上没有干预的机会。这些国家之所以不存在“上访”现象，并不是因为它们不存在社会矛盾——无论经济如何发达，社会矛盾总是存在的，而是因为地方民主和法治有效解决了地方矛盾。中国的“上访”现象如此普遍，正说明其地方民主和法治严重滞后，因而不能及时与有效解决地方发生的问题。
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问题在于，“上访”并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。须知我们只有一个中央，却有许许多多个地方；中央不可能准确了解地方发生的每一件事情，在市场经济和机构精简的大环境下也没有足够的人力去调查每一件上访的事由。事实上，上访已经给中国的地方治理产生了巨大成本。在四川成都，年逾七旬的宁素芬为其丈夫魏嗣沛的刑事案件上访三十年、进京八十余次，其后半生就是在上访中度过的，她个人为此付出的代价不可谓不高昂，而社会也为此耗费巨大资源。[148]四川省人大常委会曾专门为此案成立调查小组，并作出调查结论，但是此后又无结果。虽然魏嗣沛已死于狱中多年，她仍然在为丈夫的“平反”奔忙，漫漫上访路不知何年才是头。试问中国上下每天发生多少起比此更严重的纠纷，难道可能都通过这种方式加以解决？这么来看，许多上访申诉杳无音信、不了了之，也就毫不奇怪了。
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为了让上访机制发挥有效的作用，国务院于2005年1月发布了新的《信访条例》，明确规定了政府部门及信访机构的法律责任。如果构成超越或滥用职权，应当作为而不作为，适用法律、法规错误或者违反法定程序，或拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，从而导致信访事项发生并造成严重后果，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的将追究其刑事责任。（第40条）如果对信访事项有权处理的行政机关推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项，或对事实清楚、符合法律或其他有关规定的投诉请求未予支持，将由其上级行政机关责令改正，造成严重后果的将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。（第43条）这些规定固然是对信访机制的改进，但是基于以上讨论，你是否认为它们能从根本上解决上（信）访问题？
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探讨 “黑监狱”是如何产生的
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2010年9月，一则“黑监狱”报道震惊全国。北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯，也严重违背了《立法法》第八条的规定：凡是涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”，都只有全国人大或常委会的法律才能规定，而国家法律显然没有授权各地屡屡发生的“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会组织；地方政府和黑社会组织沆瀣一气，委托授权其行使地方原本就不能合法行使的公权力，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分深远和可怕的。
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讽刺的是，“黑监狱”恰恰是在中央决定撤销部分基层“驻京办”之后应运而生。当时关于安元鼎的报道有一句名言：“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求。”想不到一年之后，一语成谶：一个安元鼎倒下了，但是若干个“安元鼎”们站起来。[149]各地“驻京办”是自上而下治理模式下的独特“中国现象”，其主要使命一是“跑部钱进”，二是协助地方信访办拘禁赴京上访人员，让他们在北京“失踪”并遣返原地。驻京办被撤销后，对驻京办的需求依然不减，任务也就转移到安元鼎这样的黑监狱那里；换言之，安元鼎等黑监狱的出现是撤销驻京办的直接后果。撤销驻京办本来是一件好事，有助于节约地方开支并遏制“跑部钱进”，但是在自上而下的中央集权体制下，这项用意良好的改革却滋生了“黑监狱”这类对人权更严重的侵犯，其中制度根源不能不令人深思。
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只要自上而下的政绩体制不变，就不可能消除上访的制度根源；只要政绩考察仍然将上访数量作为重要指标，甚至要求地方在国家重大活动期间达到进京上访的零指标，那么各种“截访”就不可避免，取消“驻京办”即只能产生“黑监狱”。
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思考 如果议会确实能够履行利益代表职能，那么它可以节省许多不必要的社会成本。美国一直对台湾施压，尽量兜售昂贵的武器，但是军购案必须通过立法院才能生效。2004年6月，台湾当局提出高达6108亿元新台币的军购特别预算，受到岛内各界的强烈反对。由于国民党和亲民党组成的泛蓝阵营在立法机构占多数，军购案竟然被连续封杀50余次，最后在大幅削减的情况下才获得通过。经过“在野党”的努力，军购预算已由原先的6108亿新台币降至2990亿新台币，为台湾地区节省了大量无谓的开销。[150]
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要完成利益代表职能，选举应该具备如下基本特征：
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选举权必须是普遍的，才能代表所有人的利益。
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第一，选举权应该是普遍的；否则，很简单，所谓选举就不能代表所有人的利益。只有基于令人信服的公共利益的理由——如主要由年龄表征的发育状态不足以使之参与有意义的政治决定，才可以通过法律剥夺任何人的选举权。
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图6.2 台湾地区大选中泛蓝支持者“挺马”场面
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竞选是激烈、热闹甚至是戏剧性的竞争过程，其目的是完成选民与候选人之间的信息交换。通过竞选，政党或候选人向选民表明了他们的政策立场和个人素质，同时也在和选民的接触过程中了解社会的需求分布。
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第二，被选举权也应该是普遍的，候选人应当自由产生；否则，公众就失去了可供选择的对象。原则上，每个候选人都公开表明他代表了某种特定的政策组合（如是否支持消除贫富两极分化？是否支持计划生育？等等），因而对应着支持这种组合的选民团体。一般地，候选人应该心表如一，真心拥护其所代表的政策。这个要求并不是必须的，因为统治者的直接利益是维持统治，而不是代表其他人（“人民”）的利益，因而我们只需要保证其维持统治的利益通过选举而受到直接控制。但在事实上，每个候选人都有自己的政治观念，且这种观念将对统治行为产生难以掩盖的稳定影响。
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候选人应当自由产生，每个候选人都代表了一种政策组合。选举过程必须是自由的，采取秘密的无记名表决制度。
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第三，选举过程应该是自由的，而不是受到强迫或操纵的；否则，“选举”就完全失去了意义。这基本上要求投票是无记名与秘密的，以防止政客对选民施加压力。
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第四，选举权应该是平等的，即每张选票都应大致代表同样的分量（“一人一票”原则）；否则，和其他选民相比，某些选民就被不适当地剥夺或限制了选举权。如下所述，这个领域产生了最多的宪法诉讼。根据广义解释，选举权的平等也包括了普遍性要求；如果某类人口被剥夺了选举权，那么问题自然是这种剥夺是否构成了对基本权利的歧视。因此，在1985年的“州禁罪犯表决案”中，[151]美国阿拉巴马州的宪法规定：凡是犯有“道德败坏”（moral turpitude）之罪的人，一律被剥夺选举权。鉴于这项规定对黑人公民的不均衡影响，联邦最高法院判决州宪条款违反了第十四修正案的“平等保护”。
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选举权必须平等，每张选票都应大致代表同样的分量（“一人一票”原则）。“地域代表”制度要求每个选区的人口大致相等，并产生同样数量的代表。“职业代表”制度则按照行业来分配代表选举人名额。