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但选举的目标不仅是为了实现个体选民的政治意愿，而且也是为了产生一个有效的政治机构——议会。民主原则要求按准确比例去反映不同的大众政治观点；但如果这项原则被始终如一地运用到其极端，那么议会就可能分裂成许多小团体，从而将阻碍甚至阻止多数之产生。由于在一个党派内部，不同社会阶层及其利益之间的妥协已经形成，大党将有利于议会内部之合作。不受限制的比例代表，将为小规模团体获得议会代表而创造机会；这些团体并不代表和公共福利相协调的政治纲领，而基本上仅代表一边倒的利益。然而，只有对公共福利负责的明确议会多数，才能形成在外交与内政层面上都有能力的内阁，去完成实体立法任务。因此，根据何种政党对完成议会任务更为合适，法律可对政党加以合法区分。基于这些理由，所谓的‘分裂党派’（splinter parties），可被排除于比例代表选举的席位分布之外。
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任何显著不利于弱小党派的立法措施，都将受到联邦宪政法院的严格审查。
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虽然《基本法》并未规定任何具体的选举体制，比例代表和地区代表的混合体制及受到宪政法院承认的“5%规则”，已具有相当于宪法条款的稳定地位。因此，尽管在以后也曾有改变选举制度的提议，且在60年代底，联合执政的各大党还一度扬言要过渡到单一的地区代表制，以排斥小党进入议会，这些企图始终没有成功。“巴伐利亚州党案”表明，任何这类显著不利于弱小党派的立法措施，都将受到联邦宪政法院的严格审查。
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动态 民主与专制——两种选举的对比 [153]
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选举是社会利益为了争取政治权力而激烈角逐的过程。由于社会利益是分化的，因而可以预料由人民选举的议会也必然由代表不同利益的党派组成。2002年9月22日，德国联邦议会举行第15届大选，社会民主党和绿党所形成的“红绿联盟”以微弱优势胜出，赢得了603个联邦议院席位中的306席，社民党总理施罗德（Schroeder）执政。在这次大选中，共有20多个政党或联盟参加了角逐。德国统一后共16个州，分为299个选区。在6120万合法选民中，约79%参加了大选投票。得票超过5%的有4个政党：社民党获得38.5%的选票和251个议席，联盟党获得38.5%的选票和248个议席，绿党获得8.6%的选票和55个议席，和联盟党结盟的自由民主党获得7.4%的选票和47个议席。民主社会党则获得了4%的选票，因未能超过5%而只保留了2个直选议席。社民党的得票率比上届大选的40.9%有所下降，但绿党得票率则明显超过了上届的6.7%，因而红绿联盟仍然获得了47.1%的选票和306个议席。虽然没有达到半数，这个比例已经是非常不容易的成就。
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虽然总统在任何特定的时候只能有一个，因而必然只属于某一个党派，但总统的选票在民主国家和议会一样四分五裂。（参见第五章的“美国总统大选案”）具有讽刺意味的是，独裁国家反而动不动就出现“全票当选”的奇迹。看看已经垮台的前伊拉克政府的选举。2002年10月15日，伊拉克看守总理举行全民公决，1100多万有资格投票的选民全部参加并投了赞成票，居然没有一张反对或弃权票！总统萨达姆以100%的全票再次连任，任期7年。萨达姆于1979年开始出任总统，在1995年举行的伊拉克“有史以来第一次全民公决”中以99.96%的得票率连任总统。伊拉克革命指挥委员会副主席、全民公决监督委员会主席、萨达姆的家族成员易卜拉欣称，这次全民公决完全是按照民主程序进行的，充分反映了伊拉克人民和国家的意志。“那些不理解伊拉克的人，当然不相信这样的得票率。”据报道，在1995年的那次“选举”中，“有2500名选民投了反对票，此后不久便失踪了。”
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当然，“全票当选”之后不久，萨达姆政权就被美英联军推翻了。从一位选民的角度来看，你认为一个本国的独裁者和外国强加的政权有本质区别吗？
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第二节 政党与宪法
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政党并不是从来存在的。事实上，它们是相当近代的产物。只是在制定了1788年宪法将近半个世纪以后，美国才产生了世界上最早的现代政党制度。这固然是民主的自然要求，但我们可以从这么长的间隔中看到，政党是民主经验发展到一定程度的产物，同时又是带动现代民主运行的必不可少的“机器”——美国在19世纪后期一直是这么称呼民主党的。从美国的经验来看，大众政党固然是少数政客为了当选而发明的机制，但它同时也帮助解决了分权机制给政府运作所带来的困难。麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇中指出：“一个大众政府的困难在于，你首先必须使政府能够统治，然后迫使它自己控制自己。”（Hamilton et al.，1961：320—324）为了保障自由和权利，宪法要求政府分权，而分权不可避免的“副作用”是削弱政府的统治职能。因此，无论政党存在于宪法之中还是掩藏在宪法背后，政党政治和宪法制度的关系都是最关键的。
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政党帮助解决了分权机制给政府运作带来的困难。
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这一节探讨大众政党的发展历程以及各国政党与宪法的关系。在西方国家，党政分离产生了政党的宪法地位问题。虽然政党不是国家机构，各国基本上都认为政党有义务遵守宪法。既然宪法义务直接或间接适用于政党，这一节还将讨论宪法对政党行为的具体限制，最后介绍中国的政党制度及其和政府的关系。
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一、美国
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在制定美国联邦宪法的时候，现代意义上的政党还不存在。联邦宪法完全没有——也不可能——提到政党。事实上，政党（party）被普遍认为是潜在危害最大的派系（faction）；尽管麦迪逊的《联邦党人文集》第十篇肯定了不同派系共存的必要，但并没有否定它们可能会导致政治集权争权夺利、相互倾轧，从而阻碍政府的正常运转并损害公共利益。因此，华盛顿总统在离任前特地“庄严警告”党派斗争的危害。所谓的“联邦党”和“杰弗逊共和党”（Jeffersonian Republicans）之间的斗争，也充分反映了党派斗争的危害，而两者都不过是少数上层活跃分子组成的“贵族党”而已。19世纪30年代，美国产生了世界上最早的大众政党，但这一制度是在竞选过程中发展起来的，和宪法并没有直接关系。
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美国的大众政党是在竞选过程中发展起来的，和宪法并没有直接和必然关系。
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（一）美国政党的兴起
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在18世纪末，最初的两大敌对党派仅局限于联邦政府的内部动员。它们在国会内建立“决策会议”（Caucuses）操纵总统提名与选举过程，使宪法提供的选举院制度有名无实。从1788到1799年，联邦派在政府中占据上风。该党派崇尚贵族政治，主张“君子不党”；1800年，杰弗逊领导国会的反联邦党势力，在总统与国会选举中大获全胜。在此后二十年中，“共和党”赢得3/4的众议院席位与总统选举人以及4/5的参议院席位。除了最高法院之外，联邦党在政府中的势力自此衰落。联邦党的衰落使政党竞争过早消失，政党活动因而失去组织目标。“共和党”的压倒性胜利反使自己内部分裂，党派斗争转化为在“共和党”内的派系斗争。因此，杰弗逊时代的政党活动亦主要局限在政府内部；它们并不具备后来在政府外组织的现代化、大众型政党的基本特点。在这个时期，民众的政治参与极为有限；政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性，党派也不具备组织选民与领导政府的能力。
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美国早期的政党活动主要局限在政府内部，民众的政治参与极为有限。
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1824年，“杰弗逊共和党”分裂为四个派系，此后杰克逊（Andrew Jackson）领导的派系成立了第一个现代政党：民主党（Democratic Party）。该党第一次在政府外组织大众动员，把大批以前具有选举权但未参与政治过程的民众带到投票箱，因而首次实现了总统民选，使得民主党在1829年的总统与国会选举中获胜。“杰克逊革命”（Jacksonian Revolution）开创了民主党时代：在此后三十年里，民主党统治白宫与众院24年、参院26年。与此同时，联邦的大多数州迅速取消过去对选民资格的财产限制，使美国成为第一个实行大多数白人男子普选的国家，比欧洲至少早了三十年。当时，美国仍有80%的农业人口。因此，和欧洲大陆的民主不同，美国在工业资本主义和都市化之前首先迈入大众民主。为了与新兴的民主势力相抗衡，以前的联邦党联合反对派系在1834—1840年间组成了辉格党（Whigs Party），从而标志着现代两党系统的成熟。1848年，民主党成立了全国委员会，辉格党则在内战后演变为现在的共和党。美国的政党结构此后保持基本不变。
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“杰克逊革命”创建了世界上第一个大众型政党——民主党。
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评注 “塔茉里会堂”和“分赃制度”
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杰克逊时代改革了以前的国会决策会议提名总统候选人的方式，在全国范围实行了代表大会（Convention）制度。在全国大会上，各地区被选出的代表队伍通过相互竞争与妥协，最终产生政党的总统候选人。这一制度使得“党魁统治”（party boss rule）成为可能：地方政党领袖通过控制本地区代表队伍的人选，得以操纵总统候选人的提名。在这个时期，美国两党竞争激烈，选举结果接近平衡。政党进行广泛的政治动员，简化竞选程序，并负责把选票送到选民手中，因而在联邦范围内产生了高水平的政治参与，参加投票的选民达到占具有选举权人数的75%—80%。
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在这一时期最活跃的是以“塔茉里会堂”（Tammany Hall）为代表的“政党机器”，而其最有代表性的政治领袖是纽约市的党魁普朗奇（George Washington Plunkitt）。（参见Riordan，1963）一开始，塔茉里会堂是一个以印第安部落酋长命名的非政治性俱乐部，后来逐渐发展为民主党的政治机器。到19世纪中期，它已经能控制纽约市的市长选举，而附属的大小党魁也随之发迹。塔茉里的成功几乎完全是政党制度在自然发展过程中得不到完善的结果。在自然形成之后，美国政党的活动经费很少；由于“党政分离”，政府几乎不给予任何资助。候选人自己——尤其是刚“入门”的挑战者——也难以筹集大量经费参与竞选，从而演化出一套政党“分赃制度”（patronage system）。在这个制度下，候选人招集一批亲信为自己免费服务——从筹划竞选纲领到拉赞助、扛招牌；如果成功当选，那么这些人将按照竞选过程中的贡献大小而被分配一定的职位。那个时候，美国的联邦和地方政府可以说是“一朝天子一朝臣”：从国务卿或州务卿到基层行政人员乃至清洁工，一律由政府首长任命。因此，政府职业成为当选者“论功行赏”的“赃物”。“分赃制度”调动了政治参与者的积极性，带动了美国民主政治机器的运转，为美国宪法与选举法制度填补了空缺。
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民主制度早期的党魁政治演化出一套政党分赃制度。
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