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评注 “澳大利亚选票”与“分裂政府”
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所谓“澳大利亚选票”（Australian ballot）制度，就是指秘密投票制度。政府先把所有候选人的名单印在选票上，由选民投票后放入统一的票箱。这项制度由澳大利亚首先采纳，故以此命名。在以前，美国选民投的是政党发到手中的“党票”，且两党的票箱是分开的，因而选民投哪个党或哪个候选人的票“一目了然”。在那时候，候选人贿赂选民投自己票的做法极为普遍，然后候选人可以监督“受贿者”履行其“承诺”。采取澳大利亚选票制以后，监督履行不再可能，因为候选人不知道选民在放入统一票箱的无记名票上投了谁的票，因而候选人也不再有理性动机去贿赂选民。因此，澳大利亚的秘密投票制度给予选民以更大的自由，并自然消灭了贿选，但同时因减少了政党对选民的影响而使“分票”现象成为可能。
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“澳大利亚选票”制度解决了贿选问题，但也减少了政党对选民的影响。
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所谓“分票”（split ticket），是指同一选民在总统选举中投一党的票，而在国会议员选举中却投另一党的票，或在国会选举中投一个党的众议院候选人，而投另一个党的参议院候选人。以前，选票由政党印刷分发到选民手里，且只包括该党的候选人；由于投票活动仅是半公开的，选民分票颇为困难。现在，政府准备的选票不分党派，它们包括所有竞选人的名字；这种无党派选票使现代选民分票变得容易。这类现象的普遍化代表了选民对政党认同意识的下降，标志着美国政党力量的衰落。它使得美国出现了“分裂政府”（divided government）：总统由一个政党统治，国会多数则由另一个政党控制，甚至国会的两院分属两党控制。
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“分票”是指同一选民在不同机构的选举中投不同政党的票，从而产生了“分裂政府”现象。
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图6.5 “澳大利亚选票”
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选民可以在同一张选票选举不同党派的候选人，且选民的选择受秘密选举规则的保护。
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思考 “分裂政府”的现象对传统的“人民主权”与“国家主权”概念有什么影响？为什么要实行“澳大利亚选票”以及秘密投票制度？是否可能使之和政府统一原则及需要相协调？
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半个世纪以后，进步党时期削弱美国政党的一系列措施终于在统计数据上显示了效果。路维在《个人总统》中指出，政党组织的衰落表现在多个方面。首先，澳大利亚选票制度使选民分票轻而易举。从1942年到1972年，在投票中选择同一政党的总统与国会议员的选民比例从62%下降到38%。在1980年这个比例是37%；当年里根获选就是因为他获得了28%的民主党选民支持，而卡特却只获得12%的共和党选民支持。自从第二次世界大战以后，“分裂政府”的现象已成为常规。（Lowi，1985：80—86）2000年，在共和党候选人布什险胜戈尔当选总统的同时，民主党在参议院的改选中占了微弱多数。只是在2002年的中期选举中，民主党出乎意料的失利才使共和党同时掌握了总统和国会两院的多数。这是美国政治自半个世纪以来难得的统一，而其能维持多久现在尚难定论。
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第二次世界大战之后，美国总统和国会通常由不同党派控制。
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缺乏政党组织的结果是“投票选民消失”：参与选举的选民比例显著下降。在20世纪50年代与60年代，总统选举的参与率保持在70%，而国会在总统选举年和非总统选举年的参与率则分别在50%与65%上下。但70年代参与率陡降，总统选举的参与率勉强超过50%。1988年，只有半数具有选举权的公民参加了总统选举；国会选举的参与率则更低。各州行政首脑通常只由1/3至2/5的选民选出。1976年，纽约市的联邦政府选举的参与率达到150年以来的最低点（42%），次年的市长选举达到自1834年的第一次选举以来的历史最低点。因此，如果世界上有些国家的公民缺乏真正的民主选举权，那么拥有这种权利的美国人却似乎不太看重它的行使。
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伯恩纳姆指出，政党组织的衰落不但造成选民参与下降，同时也产生了“阶级扭曲”（class skew）。对于那些缺乏其他信息来源的选民来说，政党是提供这些选民计算参与功利的重要捷径。由于获得政治信息的能力本身存在着巨大的阶级差异，政党宣传为社会下层提供了必不可少的政治信息。因此，政党作用的消失不但降低了选民的整体参与，也使原来就笃信命运、不信政治、倾向弃权的下层更少参与。美国从70年代开始的统治危机，要求社会各个阶层——包括中产阶级和社会下层——改变政治观念，并改革政党结构，使之能把近一半“消失了的选民”带回政治过程。只有这样，“美国的民主”才能真正代表全体选民的利益——而非某些阶层的特殊利益。近年来，美国的政党力量有所恢复，但由于政党制度未发生根本改革，这种恢复能否持久，尚待观察。
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政党组织的衰落不但造成选民参与下降，同时也产生了“阶级扭曲”，使社会下层更倾向于放弃选举。
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思考 你认为单一成员地区代表制还是比例代表制更能增加选民参与的动机？选举制度的不同是否也造成了美国与欧洲参与率的差别？
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（三）政党与宪法
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和其他西方国家一样，美国的政党也不是“国家机构”。当然，国家官员总是有“党性”的——譬如布什总统是共和党人，第二位女大法官金斯伯格则是民主党人。但这并不表明宪法本身具有任何党性。宪法创立一系列国家机构及其附带的职位，而不论什么党的人占据这些职位。政党则通过组织竞选，负责把本党的人输送到政府的不同职位上去。在美国，一旦完成选举，政党的任务即暂告结束——直到下次选举开始。被选上的政府官员自行运作；他们可能制定和本党倾向保持一致的政策，但这更多的是因为他们所代表的就是本党选民的利益，而并非直接来自党部的命令。党存在于宪法和政府之外；它的职能在于帮助本党候选人赢得选举、产生政府，但并不代替政府运作，也不对政府行为负责。说得更极端一点，它是介于公共与私人之间的社会组织。
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政党是介于公共与私人之间的社会组织，其任务是把本党候选人输送到政府职位。
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这就产生一个问题：如果政党被认为是政府之外的民间组织，那么它也和普通私人一样不能直接承担宪法义务。回到本书第一章，宪法的一个特征是其公法性和授权性，仅对那些被认为属于国家的公共机构施加责任，对普通公民或一般的社会组织则纯粹赋予权利。这样，政党就可以公然以侵犯公民宪法权利的形式组织竞选，而不受法律追究。私人可以进行种族歧视——例如拒绝雇佣少数民族的人或为他们提供服务，而不受宪法的追究（联邦或各州政府的立法仍可以惩罚这种行为），政党在竞选过程中能否进行种族歧视？宪法第十五修正案禁止联邦和州政府基于种族而歧视公民的选举权，但它是否能适用于政党行为？美国对这个问题曾产生争议。最后，联邦最高法院还是通过迂回的方式承认了政党的公共性质。虽然政党不是正式的国家机构，政党的行为必须符合宪法。
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宪法义务在原则上只适用于正式国家机构，但美国最高法院仍然要求政党行为符合宪法。
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对于政治选举，美国的种族歧视原来非常普遍。一开始，某些州公然以法律形式禁止黑人参与州政府的初选。由于这类行为是国家机构所为，显然构成了“州政府行为”（state action），因而最高法院毫无困难地判决它们侵犯了宪法第十五修正案所保障的选举权。如果州政府没有主动进行立法干预，而是放任本州的政党从事歧视行为，那么州政府是否因“不作为”——没有制定立法去禁止这类行为——而被判决违宪？在一般情况下，立法机构不会因其不作为而被判决违宪，否则司法机构的权力就没有界限了；但在选举这个重要领域内，最高法院认为，如果州政府对政党选举活动提供了详细的规则，但唯独不禁止种族歧视，那么这类有意“不作为”的规则仍可能构成“州政府行为”并违宪。如果州政府完全没有进行立法干预，它仍然可能被认为把政府权力委托给政党，并由于在其管辖范围内允许政党实施宪法所禁止的种族歧视而违宪。