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由于法治国家的法律规范是由多数人民代表制定的，而人民代表又是从多数选民的表决中选举产生的，代表名额的分配构成了选举的关键。国家是由众多地区组成的；由于地方利益的多样化，几乎任何级别的选举——全国的或地方的——都必然在不同地区分别举行，而人民代表必然来自于国家的某个地区，并最能代表本地区的选民利益和需要，因而也是由本地区的选民选出——这就和上海市的选民不清楚西藏自治区的人民需要什么，因而也不应该有权选择那里的全国人大代表一样简单。根据“一人一票”的民主原则，每个选民只有一票，必须保证和其他选民的一票具有同样的分量；且由此选出的每个代表必须代表大致同样多数的选民，各个地区的代表人数和其选举基数之比必须大致相同。
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地域代表制最为简单，必须遵循“一人一票”原则。
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2010年之前，选举法第9条至第11条规定了地方各级人大的代表总名额。第12条规定自治州、县、自治县的人大代表名额，由本级人大常委会“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”县、自治县行政区域内，镇的人口特多或企事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数可小于四倍比例。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。（第24条）最后，“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”（第25条）
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城市人口所拥有的人大代表比例是农村同样人口的4倍。
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2007年10月，中共十七大报告建议“城乡按相同人口比例选举人大代表”，表明中央要解决长期实施的“1/4条款”造成各级人大的城乡代表比例不平等问题，使人大选举符合“一人一票”原则，也就是每个人大代表所代表的选民基数应不分城乡、大致均等。11月，山东淄博淄川区便率先取消了城乡选举权差别，将省十届人大常委会按城乡同比例标准确定的第十一届人大代表名额分配到各选举单位。严格来说，淄博选举制度改革仍然存在一定的法律障碍，因为选举法还没有修改，因而地方各级人大代表名额在原则上还是应该依照现行“1/4条款”进行分配。
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思考 尽管保证了城镇和城镇、农村和农村之间的代表比例基本平等，如此公然区别城镇与农村的法律在现代国家已经很少见了。它是否符合中国宪法的平等原则？有什么现实理由可能为增加或减少农村代表比例辩护？据统计，1949年，全国有城镇136个，城镇人口占全国人口的10%；1993年，全国城镇发展到576个，人口占到20%以上——这样的理由是不是充分？（参见乔晓阳，1995）
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2010年修改后的选举法第16条明确规定：全国人大代表名额由人大常委会根据各省人口数，“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”全国人大代表由省、自治区、直辖市的人大和军队选举产生，代表名额不超过3000人。（第15条）全国少数民族应选全国人大代表的数量，由全国人大常委会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。（第17条）
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为了保证妇女、归侨和少数民族在人大的代表性，选举法采取了一定的特殊保障。第6条规定，在全国人大和地方各级人大的代表中，“应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”；全国人大和归侨人数较多地区的地方人大，应当有适当名额的归侨代表。对少数民族的优惠政策体现于有关代表名额分配的具体规定中。
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选举法对妇女和少数民族等代表采取了特殊保障。
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探讨 人大常委会选举也应体现“一人一票”
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即便人大选举实行“一人一票”，也未必意味着人大常委会选举受此原则约束。事实上，目前还没有引起普遍关注的是，人大常委会选举和构成严重偏离了地区平等。和全国人大相比，全国人大常委的城乡代表比例差别更大。按照全国选民的“一人一票”计算，来自各省的人大常委在全国人大常委会的人数比例应和该省人口占全国总人口的比例大致相等，也就是两个比例之比应该等于1。但是九届全国人大常委会的地区分布显然和这个标准相差很远，属于天津、北京、上海代表团的常委比例和这些地区的人口比例之比远大于1，例如北京的这个比值高达3.5、天津4.8、上海2.5；属于山西、山东、广东、四川、陕西等代表团的常委比例和地区人口比例之比则远小于1，例如山西的比值只有0.2、山东和广东0.4、四川0.5。
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尤其值得注意的是，全国人大在各地“戴帽下达”约250多个代表指标；这些代表都在中央党政部门工作，由中央指定，但是被算作北京以外的其他地区代表。虽然这种做法对近3000人的全国人大影响不大，但是显著影响了只有129名成员的人大常委会结构，因而来自北京地区的常委在全国人大常委会中的实际比例远高于表面统计数据。
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之所以造成这种现象，是因为《选举法》虽然比较具体地规定了人大选举，但是对于常委会的选举方式却语焉不详。和全国人大代表由各省人大按人口比例选举产生不同的是，全国人大常委会是由全国人大作为一个集体选举产生的，因而似乎只要保证每个人大代表“一人一票”就行了，至于选出什么结果、常委地区分布如何似乎都不需要考虑。然而，事情并非如此简单。人大常委会并不是一个普通的人大委员会，而是一个可以独立通过法律的立法机构，因而常委会选举不仅要保证人大代表的“一人一票”，而且选举结果最终还要反映全国选民的“一人一票”。人大常委会的间接选举模式并不能成为常委会构成偏离地区平等的理由。
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或许是中国的特殊国情，作为代议机构和立法机构，人大常委会的作用一点不亚于人大本身。以全国人大为例，由于全国人大规模庞大、每年会期很短、运行效率较低，因而中国绝大多数的法律其实是由全国人大常委会制定的。虽然全国人大负责制定少数的“基本法律”，但是可以毫不夸张地说，人大常委会是中国的实际立法者。既然如此，全国人大常委会的构成应该大致和各地人口成比例，因为只有这样，代议机构才能均衡反映全国各地的多元需求和利益结构；反之，如果代议机构的代表构成严重偏离了各地人口结构，那么某些地方利益必然不能在中央得到充分反映。要保证全国人大常委会及其立法真正代表全体选民（而不仅是某些地区）的利益，就必须从法律上保证来自各地的常委会成员在常委会所占的名额和当地人口比例相称。
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事实上，达到这个目标并不困难。它只是要求人大在选举常委会之前应首先按照各地人口比例，分配来自各地的常委会成员名额。换言之，在全国人大选举实现“一人一票”的基础上，全国人大常委会应按照相同比例从各地代表团中选出。如果全国人大及其常委会都维持现有规模，那么这意味着每个人大代表团都应大致推选代表人数4.3%的常委会成员。当然，个别地区可以因特殊情况而特殊处理，例如某些边远地区人数太少，因而可以规定人大代表和常委会成员的名额下限，但是规则必须是人大常委会构成基本符合各地人口比例。
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归根结底，在“以人为本”的大原则指导下，立法者应该代表人，而不是地区、行业、财产或任何别的东西。由于人大常委会和人大一样是一个代议机构，因而其构成也必须符合“公民在法律面前一律平等”的宪法原则。
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思考 特殊保护还是违反平等？
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如上所述，民主选举的首要原则是“一人一票”、公平竞争。它所关注的对象是“公民”，而不论其种族、性别、职业、财富或教育程度如何，因而选举过程并不一定保证某个种族、性别、职业、身份或其他类别的公民获得代表。对妇女、归侨或少数民族的特殊保护，是否违反了宪法第四条规定的“各民族一律平等”之原则？参见上述法国宪政院对类似问题的处理。有什么宪法理由可能为这些保护政策辩护？参见上述斯通法官的“第四脚注”。
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当然，选举名额分配的改革只是一个起点，而远不是终点。选举权平等之后，选举过程是否能产生真正代表农民利益的代表？代表们是否能有效履行宪法赋予的代议职责？这些才是问题的根本。在目前的选举体制下，干部占了人大代表的绝对多数，他们是否了解并代表农民的利益？虽然理论上干部也能代表基层群众的利益，但是实际效果如何是要打问号的。另外，干部平时工作都很忙，因而即使他们愿意代表农民并在一定程度上了解农民的需要，他们是否有足够的时间和精力履行自己的职责，真正替农民说话、办事？这也是一个问号。要真正保障农民的选举权，还要落实许多配套制度；没有这些制度，即便人大代表基数实行城乡平等，也不能解决实质性问题。
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你认为如何解决人大代表或常委会委员的身份问题？要有效代表人民的利益，是否有必要保证代表的身份必须是农民？为什么？
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3.人大代表候选人的产生
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候选人的产生是选举的另一个关键，因为它决定了可供选民自由选择的范围。选举法第29条规定：“各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。”各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。第30条规定了差额选举。代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额1/3至一倍；由地方各级人大会选举上一级人大代表候选人的名额，应多于应选代表名额1/5至1/2。
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候选人的产生方式是选举的关键，因为它决定了可供选民自由选择的范围。
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