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上述现象并不是孤立的，而是在全国各地都有不同程度的存在。从1999年9月28日的村委会换届选举到2002年5月1日，湖北潜江市的329位选举产生的村委会主任被乡镇组织或个人违规宣布撤换的达187人，占总数的57%。撤换形式包括免职、停职、降职、精简或改任他职，其主要理由是村官未能交上镇所摊派的税费，“收不上来税费就下”。有一位镇干部说：“曾有一个村民在竞选村官时扬言，‘我当选就是要让老百姓一分钱都不交’，这是不可能的。如果有人有钱，该交的却不交，我们肯定会不客气。”[196]
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村委会不可能完全按照自己的意愿办事。
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上述村官竞选时的“扬言”说明了什么问题？镇干部的“不客气”又说明了什么？如何确定什么是“该交的”？应该由谁确定？有人说，“［上述］现象反映了一种制度冲突，即村官‘民选制’和其他官员‘任命制’之间的冲突。”如何理解这句话的含义？如何解决这种制度冲突？重读本书第四章的“美国银行案”以及相关案例，并回顾地方自治、全国统一和民主责任制之间的关系。
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上级和党政干预的一个后果可能是贬低村委会选举的价值。[197]例如在2002年的换届选举中，河南省汝阳县小店镇小店村出现了严重的“拉票”现象。候选人只需要10元就能“买”走农民的选举权。据称基层民主不值钱的根本原因是未能实现其基本价值，村民的民主权利得不到真正的兑现，因而农民认为这张选票就值十来块钱。在“海选”过程中，经常出现“选举时有民主，选举完没民主”的现象。当选的村委会可能隔天就被乡镇政府“撤职”或“审查”掉，因而村民不太重视这种随时都可能被撤换的民主。为了防止乡镇干预、提高基层选举的价值，你认为应采取什么有效的制度措施？
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上级和党政干预的一个后果是贬低村委会选举的价值。
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思考 如何保证村民代表的公正选举
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如果说民主选举的功能对于各国来说是普遍的，那么选举过程中可能产生的问题也是普遍的，某些发生在其他国家的事情同样也可能发生在中国基层选举。2006年4月，在河北省石家庄市新华区杜北乡东营村选举村民代表过程中，全村1950名选民中的900多选民联名要求以村民小组会议的形式，以无记名投票、秘密写票、差额选举的方式选举村民代表，但村党支部却强行将全村划分成52个选区，每个选区党支部指定一名负责人。[198]据村民反映，这些负责人就是内定的村民代表。他们拿着选票到村民家要村民填他们的票，并给5元钱（名义是误工补贴，但实际上并没有任何人“误工”）。最后，这些负责人80%当选村民代表。
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上案的独特之处当然是在于“村民代表”这个概念。《村民委员会组织法》显然不认为村民代表会议是一个重要机构。事实上，该法的制定者当时很可能认为这个机构在大多数村子无须存在，因为根据该法第18条的规定，村委会主要向村民会议负责并报告工作，村民会议是直接民主在村这个层次的体现。只是在“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”。（第21条）因此，村民代表会议只是在特殊情况下作为村民会议的一种替代。但是由于种种原因，村民会议往往不容易召集，且许多事情可能确实也无须“劳师动众”，不如授权规模更小的村民代表会议处理。在某种意义上，村民会议和村民代表之间的关系类似于全国人大和其常委会之间的关系。如果选举得当且运行正常，村民代表会议理应更高效地监督村委会的工作。不论如何，由于“人数较多或者居住分散”的定义相当模糊，不论是否出于实际需要，某些村都可能建立村民代表会议并赋之以实权，譬如产生村民选举委员会的权力。
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问题在于，村民会议作为一种直接民主本来是用不着选举的，但村民代表会议作为一种间接民主却首先得由村民选举产生，而不论规模大小、级别高低，从尊贵的总统到低微的“村官”，选举都是一门大学问。然而，《村民委员会组织法》却对村民代表的选举方式语焉不详。第21条只是笼统规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这就给形形色色的不规范选举行为提供了机会，其中之一就是选区划分权的滥用。借鉴美国“选区重划案”和“选区滥划案”的判决，你认为中国村民代表选区划分应遵循哪些宪法原则？对于不到2000名选民的村，有必要划分“选区”吗？划分选区可能带来什么好处？可能产生什么风险？
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探讨 如何让选票更“值钱”
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近年来，一些地方的村委会选举发生了严重乃至离奇的贿选现象。照理说，“村官不是官”，按照宪法的定义，村委会是一个“基层群众性自治组织”。但在一些地方，候选人却不惜重金贿选这个看上去不起眼的职位。例如在2003年举行的村委会主任换届选举中，山西省河津市的老窑头村发生了一起颇为离奇的花费天价争当村官的事件。[199]在竞选过程中，两位村委会主任的候选人王玉峰、史明泽分别向村民承诺，如果能够当选，就向全村1300口人按人头发钱。两人开始了竞标过程，从最初的每人200元逐步上升到1800元和2000元。最后王玉峰赢得竞选，当选为村委会主任，并立即兑现了承诺，向全村每人发放现金1800元，总共花去近200万元。另外两个当选的村委员副主任也分别向村民发放了现金十几万元。
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花那么多的钱当一个村委会干部，究竟“图”什么？其实，从候选人的角度看，这笔账并不难算。在目前情况下，村委会掌握着村经济资源的决定权和分配权，但无论在政治还是法律上这些权力却很少受到约束。不受控制的权力必然产生腐败，而从中获得的灰色收入足以抵消竞选时的各种花费。事实上，村官虽然官衔不大，但权力却不小，村里的一切大小事务都是村官说了算。除了可能的政治资本之外，做上村官意味着直接的经济资源支配权，包括承包权和征地权。[200]目前，诸如矿产、水利、动植物等集体资源的发包权和经营权大多掌握在村干部手里。在发生征地的地方，村官们又是有关款项发放的最后一道关口。通过行使公共权力所产生的垄断租金，绕过各种法规和上级的监督出卖土地并截留收入，村官在一个具备资源禀赋的地区是不难“发迹”的。[201]
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在兰州市红古区窑街镇滩子村，村委会自1985年的20年里没有公开过村财务状况，没有召开过村民代表大会，也没有公开进行过换届选举。由于不满村干部的胡作非为和矿队办的“不作为”，去年年底滩子村村民自发组织“罢免”了村委会，“封存”了村财务账目，并聘请了会计师事务所对20年来的村财务状况进行了审计。[202]结果发现在此20年间村煤矿分红的526万多元中，代表滩子村2000多口人的村委会财务仅分得178多万元，而主要包括村干部在内的十余人却分得348万多元。审计报告同时显示，近35万元的专款专用的青苗补偿费、塌陷补偿、树木补偿等补助款，被村委会截留后转入管理费收入。村民们还反映，村委会收取的煤矿管理费、页岩矿分红收入、房租等合计139万多元，也都被村干部以工资、奖金、福利、各种补助的名义瓜分了。
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既然村民并不能通过选举村官来控制这些集体资源，村委会选举也就难免“变味”，贿选也就成为习以为常、见怪不怪的事情。村民所关心的并不是选举结果，而是自己能从选举过程中得到什么好处，选票能卖出什么价钱。在陕西省大荔县，一些候选人公开许诺：投一张票，发一碗羊肉泡馍的票，选民拿票可以到羊肉泡馍馆吃一碗羊肉泡馍。[203]一张选票等于一碗羊肉泡馍，未免过于悲哀了。但这是谁的错呢？如果选谁真的意味着收入和资源的不同分配，真的关系到日后的切身利益，那些村民还会再拿他们的选票去换羊肉泡馍吗？
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目前，虽然打击村官犯罪的法律机制还有待完善，已有村官因贪污受贿而受到法律制裁。[204]当然，即使在法治和监督不到位的现状下，还是有村民积极捍卫自己的权利。在上述滩子村事件，村民强烈不满该村村委会干部20年来未公开村财务状况、未进行换届选举并从村办煤窑分红中领取比村民多上百倍的收益等做法，一举罢免了村委会。[205]2004年4月，陕西大荔县城关镇西关村的286名村民联名将县民政局、镇政府、县政府告上法庭。[206]渭南市合阳县法院肯定了村民的主张，撤销了城关镇政府先前否定村民所反映问题的调查报告。
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其实，只要仔细想想，不难发现选票应该是很值钱的。唯利是图的贿选者之所以来“买”你的选票，正是因为他们知道选票远不止他们付出的那个价码。等到他们当选之后，必然变本加厉搜刮民脂民膏、掠夺属于村民的资源，结果必然是“羊毛出在羊身上”，村民们为自己的短视买单、“占小便宜吃大亏”。2011年9月，广东乌坎村民们看清了这一点。他们的村委会和以上村子如出一辙，多年没有经过改选，村务和财务从来不公开，村民们完全被蒙在鼓里，对自己的几千亩地被悄悄卖给开发商浑然不觉。等到他们觉悟过来，乌坎村民不仅要地，更要选票，最后用选票把践踏自己权利的村主任选下来，把代表自己利益的村委会选上去。
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由此可见，选票是“值钱”的，但是要让自己手中的选票恢复其本来应有的价值，村民必须行动起来，至少在选举那一天投出属于自己的一票。
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图6.9 乌坎村民在行动
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第六章复习题
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1.什么是民主及其理论基础？民主选举有哪些基本特征？什么是地域代表和职业代表？
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