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2.石屏试验 [188]
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云南省红河州由哈尼、彝，苗、傣、壮等9个少数民族组成，少数民族人口占总人口的一半以上。但就在这样一个边疆少数民族自治区，却出人意料地进行了一场迄今为止全国最大规模的“直推直选”乡镇长改革。不仅如此，2004年7月17日到8月30日间，红河州又在所属的泸西县10个乡镇进行了乡镇党委班子直选改革。
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据报道，这次乡镇长直选是红河州委（主要是州委书记）决定的。为了规范选举程序，州乡镇长直选试点工作领导小组制定了25个文件。整个直选包括六个步骤：调查、研究、准备，宣传、发动选民登记，选举乡镇人大代表并召开乡镇人代会，推荐、确定乡镇长候选人，选民直接投票选举乡镇长，以及乡镇人代会复会并审查选举结果。
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和南城试验相比，石屏试验的“直推直选”模式有一些改进。乡镇长的初步候选人由自我推荐或30个以上的选民联名推荐。候选人的条件并不那么严格，主要是本镇户口，年龄25岁以上、45岁以下以及大专以上学历。在石屏县的乡镇长直选中，自荐或联名推荐出来的初步候选人达77人之多，其中有13名中小学教师、6名村委会干部、14位农民和1位私企老板。初步候选人在乡镇联席会议上发表施政演说，由联席会议代表无记名投票产生2名正式候选人。正式候选人再到各选区同选民见面并发表竞选演讲，最后由选民直接投票选举产生乡镇长。
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村民们参选的积极性出乎州县两级组织的意料。据统计，石屏县直选乡镇长试点的7个乡镇共有70个村委会，合法选民10.66万名，其中10.35万选民参加了选举投票，参选率高达97.1%。虽然最后当选的都是原来拟任的乡镇长，但是选举还是发挥了作用，乡镇长们竞选时所做出的某些承诺已经变为现实。例如在巡回竞选演讲时，老街村的村民们向候选镇长陈青提到了建立农贸市场问题，他当时承诺“如果当选，将尽快解决这个问题”，而现在两排崭新的农贸市场大棚已经完工。底莫村是深山里的一个小乡村，不通电话。巡回竞选演讲时，底莫村的村民们也拿这个问题考问过陈青，结果他当选后不久该村就通了电话。新镇长当选后，村子里十多年没有修通的水沟十几天就修好了，烤烟的灌溉有了保证，收成也好了很多。陈青镇长当初承诺的“三三制”工作日程（各花1/3时间在镇里处理公务、下乡了解情况解决问题、到上面跑项目）也基本兑现，村民反映“他现在经常到村里来”。许多村民始料未及的是，乡镇长直选居然会带来实实在在的好处。
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当然，成效的背后也有成本。有人曾为石屏试验算过一笔账：对于一个2.7万人口的镇，“直推直选”耗资近20万元，其中包括培训骨干及各种会议经费、补助村委会直选工作经费、文艺演出、宣传经费等。如此算来，石屏试验的经济成本高达100多万元。对于这个云南省贫困县来说，这显然不是一个小数目。毕竟，民主是有代价的。相对于其收益来说，这个代价值得吗？
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思考 基层民主试验的困惑
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1.上述基层民主化试点都发生在中国相对不发达地区，石屏试验更是在中越边境的少数民族地区进行的。回顾第二章有关民国时期对选民素质、经济发展和教育程度等民主条件的讨论，你认为基层民主试验的成功能说明什么问题？你现在是否更理解和认同胡适的立场？
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2.乡镇长直选改革在解决一些问题的同时，同时也产生了一些新问题。其中最突出的问题就是直选产生的乡镇长与间接选举或上级任命的其他官员之间的矛盾，以及直选乡长对下（选民）和对上（上级党委和政府）之间的矛盾。这些矛盾实质上都是由于权力来源不同而产生的。同时直选正副乡镇长和党委有助于部分化解但不可能根除这种矛盾，一场实质性改革难免与原有体制不兼容。因此，在时机成熟时必须出台配套改革措施，否则原有的改革也将半途而废、前功尽弃。事实上，有些地区的改革似乎已经出现了退步。2001年12月，步云乡乡长任期已满，而此次选举的方法变成了“半直选”：由全体选民直选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举。[189]
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迄今为止，地方直选试验都是地方自发进行的，中央对于这些试验的合法性并没有给予肯定或否定的评价。对于中国基层民主的推广，你认为中央能够或应该做什么？
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3.如果细究宪法文本的话，这些试验可能是“违宪”的，因为宪法第101条明确规定了乡镇长由地方人大间接选举的机制。红河州委的一位官员说：“直选乡镇长虽然是一件好事情，但与现行法律不一致。”事实上，这正是某些地区民主改革止步不前的重要原因。你认为应如何处理“好事情”和“现行法律（宪法）”规定之间的关系？从上述基层直选试验中，你是否能看到“良性违宪”理论的合法（宪）性？（见本书第四章第三节）在某种意义上，“试验”是否必然意味着有必要违法甚至“违宪”？
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3.中国基层民主：从农村到城市
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村民委员会和居民委员会是中国的基层自治组织，也可以说是中国民主的起点。由于种种原因，中国的基层民主在农村比城市先行一步。1998年后，中国首先在农村推广了村民委员会选举制度。
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2010年修订的《村民委员会组织法》第3条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”（第6条）村委会成员由选举产生：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”（第11条）“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”（第13条）“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”（第12条）本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额，实行差额选举。“有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。”（第14条）
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村委会组织法第17条规定，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村委会选举的，村民有权向乡镇的人大和人民政府或者县级人大常委会和政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”第16条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”
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尽管全国人大常委会于1990年就制定了《居民委员会组织法》，城市基层民主仍然处于试验阶段。至今为止，居委会的工作人员一直由街道办事处提名，由居委会的居民代表对候选人投票产生。当选的居委会直接对街道而非选民负责，贯彻街道所布置的政府任务。从1999年开始，民政部在全国挑选了26个城市对居民自治进行试验。城市社区的选举改革从沈阳开始，于2000年扩展到北京、上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、青岛和海口等地的少数地区，并于2001年对广西某些地区进行了较大范围的直选试验。可以预料，城市基层民主即将被逐步推广到中国各地。[190]
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城市基层民主处于试验阶段。
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探讨 村委会的困境与出路
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虽然村委会选举是基层民主的可贵尝试，这项制度在各地取得的效果显著不同。选举当中发生滥用权力的现象仍是不可避免的，个别地区为了当选村委会主任竟然还发生了恶性暴力事件。[191]村委会和传统的村级权力中心——尤其是村党支部——发生直接的利益冲突，有时甚至在村委会选举时就引发激烈的权力争夺。（见以上关于“两委矛盾”的评注）据报道，为了当上村主任，山东微山县民选村主任崔祥联个人付出了沉重代价。[192]当选村主任前一个月，崔的家门被人用斧子砍了四个大洞，2万斤瓜蔓也被付之一炬。由于没有财务权，做事只能自己垫资，至今已为村集体担负债务二十多万元。当选后，村委会工作仍困难重重，追缴村公章、建立并公开村账的努力无一不以挨打受骂收场。和更大规模的选举相比，你认为基层选举更容易发生哪些问题？是否存在任何有效途径防范这些现象发生？
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某些村委会的选举过程中出现了违法事件，且工作阻力重重。
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村委会选举的另一个普遍发生的违法现象是上级领导干预。（为什么“违法”？）据报道，大部分乡县干部并不支持村民自治选举。[193]在上例，崔祥联后来索性遭到镇党委免职。副镇长当面宣布，村主任一职自行取消，由党支部负责各项工作。且既然他已不再是村主任，没有权力以村委会名义召集村民会议。在这里，镇政府的干预显然违反了村委会组织法，但乡镇是否可以通过其他不那么明显的方式“指导、支持和帮助”村委会的工作——例如鼓励一部分村民集体罢免已当选的村委会，或写好辞职书让村主任签字？[194]
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上级干预村委会选举的现象相当普遍。
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在湖北咸宁市通山县大路乡塘下村，余兰芳做了88天的村主任，就被乡党委书记和县司法局长等领导宣布“停职反省”。[195]理由是余自费复印从省税改办拿回来的文件并在群众代表大会上宣读，从而构成“教唆群众抗税”、竞选中以“税费减半”等言语蛊惑群众拉选票。不久，县公安局索性将她抓走，并下达“治安管理处罚裁决书”，称其“公然与政府对抗，发动塘下村村民拒绝上交税费，致使大路乡政府在塘下村甚至全乡的税费征收工作无法开展，构成拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，给予行政拘留15天处罚。”据报道，这位55岁的女村官为了反映村小学被建成“豆腐渣”工程等问题，耗费所有积蓄4万多元，跑了2万多公里，找县、市、省和国家各级多个部门反映情况，最后却得到这个结果。
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