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图8.2 游行示威的限度
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加利福尼亚大学伯克利分校的学生举行抗议，被警察拘捕。警察一定认为学生的行为已经出格，但学生则可能认为他们的抗议完全是和平理性的。合法游行示威的“度”有时很难把握，最后只有靠法官在平衡宪法保护集会自由之精神和社会对秩序之需要的过程中加以界定。
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根据第一修正案，公民有权在传统的“公共场所”（traditional public forum）进行和平集会和游行。然而，如果这项权利的行使方式危及公共治安，政府则有权加以限制甚至禁止。这时，法院必须平衡相互冲突的个人与公共利益。因此，一方面，即使公共集会可能具有一定的暴力风险，政府亦不能以扰乱治安为由而一味拒绝批准；另一方面，政府可以禁止在法院周围的示威或纠察，以保障司法职能的正常行使。对于游行阻塞街道的中间情形，法院至今避免确定普遍规则，而是根据案件事实来作出具体决定。
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法院在具体案例中必须平衡个人的集会权利和公众对维护秩序的利益。
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一般而言，政府可以要求游行示威者事先申请地方政府的许可。在1941年的“游行许可第一案”，[257]法院判决州政府可以要求示威者提前通知政府，使之有机会提供合适的警察保护，并防止交通阻塞或因在同一时间和地点发生两组游行或集会而引起混乱。然而，州的有关法律必须对批准条件作出适当的详细规定；如果缺乏合适标准，州法就将使地方政府具有无限裁量权去决定游行的批准，从而对公民受第一修正案保障的权利增添过重负担。
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游行示威一般需要事先申请许可。
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另一种常见的情形是政府拒绝了公民的申请，但公民却相信州的有关法律或决定违宪，并因照常游行示威而受到政府处罚。最高法院在1953年的“游行许可第二案”判决，[258]如果游行许可遭到拒绝，公民可以要求法院对政府决定作出司法审查；然而在此期间，政府可以禁止游行示威的举行。1967年和1969年的“黑人牧师游行案”都涉及同样事实。阿拉巴马州的地方规章规定，如果“公共福利、和平、治安、健康、正派、良好秩序、道德或便利要求”，政府可拒绝批准游行。公民必须服从政府禁止游行的决定。即使决定有误，公民也要等待法院审查推翻决定之后才能游行。包括马丁·路德·金在内的一群黑人牧师准备举行抗议种族歧视的游行，市政府经缺席审判而拒绝了他们的申请。牧师们认为政府决定是“权力的野蛮显示”，并因照常游行而被判决犯有蔑视法院的刑事罪。在“第一案”，[259]联邦最高法院以5∶4表决判决州的决定合宪。由于在申请的早先阶段存在司法审查，牧师们应当在游行前诉诸法院以寻求许可；如果上诉后申请再次遭到拒绝或延迟，则又另当别论。然而，在两年后的“第二案”，[260]最高法院判决原告违反了州法而非法院命令，从而避免了蔑视法庭罪。在本案，过于广泛的地方规章授予政府无限权力来决定游行的许可，因而违宪无效。
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如果申请遭到拒绝，申请者可上诉法院。
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另一类情形涉及公民在法院周围游行或设置纠察。1965年的两个“学生抗议法院案”表明了这类行为的宪法保护及其限制。
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案例 “学生抗议法院案”[261]
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路易斯安纳州的23名黑人学生因在实行种族隔离的饭店外设置纠察而被逮捕。被告考克斯率领2000名学生和平示威，抗议逮捕决定。他们来到拘留学生的法院周围，并和约200名白人相互对峙。考克斯发表讲话，宣称逮捕是非法的，并鼓励示威者去实行种族隔离的饭店静坐抗议。这引起某些白人的骚动，但双方都未发生任何暴力冲突。1950年的路州法律规定：“任何人不得在法院附近举行纠察或游行，以企图给司法管理造成障碍，或影响任何法官、陪审员、见证人或法庭官员履行责任；违者应被判罚不超过5000美元罚款或一年监禁。”考克斯因扰乱治安以及在法院设置纠察而受到起诉。最高法院同时否定了两项指控。在“第一案”中，法院认为禁止扰乱治安的州法过于广泛，且示威者并未采取任何暴力行动，因此政府指控无效。
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然而，在“第二案”中，最高法院认为禁止在法院周围纠察的州法有效。哥德伯格法官（J.Goldberg）的法院意见指出：
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我们的决定体现出一些清楚的原则。虽然言论和集会自由对我们民主社会是必不可少的，但它们并不表明，每个想表达见解和信仰的人都可以在任何时间与地点对团体发言。对自由的宪法保障隐含着维持公共秩序的社会组织之存在；没有这项秩序，自由本身将在过度混乱中丧失。对街道游行实行控制，乃是政府履行责任以保证这项必要秩序的清楚例证。为所有人的利益而促进公共便利的非歧视性限制，并不能因试图行使某些公民权利而遭到忽略——尽管在其他情形下，这些公民的权利将受到保护。人们没有理由去罔视熟悉的红绿灯，而把它作为社会抗议的手段。人们也不能违反交通规章，坚持在时代广场的高峰期间举行集会来表达言论自由。政府机构有责任和义务保持街道畅通，并防止交通阻塞。一群示威者无权坚持封锁大街，或进入公共或私人建筑，而阻止无意听他们宣传的行人通过。我们特别排斥被告的以下主张：根据第一修正案，通过在街道或公路上设置警戒、游行或纠察行为来进行的思想交流，和纯粹通过语言来进行的思想交流具有同样程度的自由。
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游行集会不能忽视某些基本的社会规则。
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法院重申，“在赞成法治下的自由民主社会中，暴力没有地位；且和平抗议的权利并不表明，每个人都可以在任何地点时间表达他想表达的见解和信仰。即使最和平的抗议，也必须在合适的时间和地点举行；每个公民都有明确责任和义务，去遵从一切有效的法律。”因此，法律可以适当禁止某些示威方式。
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即使是和平集会也必须在合适的时间和地点举行。
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（二）德国
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作为表达自由的一部分，德国《基本法》第8条保护“举行和平与非武装集会”的权利，而无须事先通知或允许，但这项权利受制于公共秩序的考虑。在1985年的“核电站示威案”，[262]环境保护人士举行盛大露天集会，以抗议在该市建立核电站。根据法律规定，示威必须获得地方政府的许可证。政府批准了环保示威的许可，但把示威限于远离核电站的场所。在这项决定受到宪政申诉的挑战后，宪政法院承认个人和集体示威的权利对自由民主的意义重大，但由于大型集会中通常有少数人具备暴力倾向，地方官员可按照公共治安需要加以合理调控。然而，官方考虑不可仅因少数人的暴力而削弱示威权利。在本案，上诉法院未能充分考虑第五章言论自由的重要性，因而其决定被驳回重新考虑。
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德国的游行集会权利受制于公共秩序的考虑，但政府不能仅因少数人的暴力倾向而削弱这项权利。
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（三）中国
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1989年10月31日，第七届全国人大常委第十次会议通过了《集会游行示威法》，对游行、示威和集会活动规定了程序和实质性限制。根据第7条，除了国家举行或决定举行的庆祝与纪念活动，以及国家机关、政党、社会团体、企事业组织依照法律或组织章程举行的集会外，这些活动必须向主管机关——当地的市、县公安局或城市公安分局——提出申请并获得许可。主管机关在申请举行日期的2天前将决定书通知负责人，不许可的决定应该说明理由，逾期不通知的将被视为许可。（第9条）如对不许可的决定不服，活动负责人可在接到决定通知之日3日内向同级政府申请复议，政府应在收到申请复议书3日内作出决定。（第13条）第12条规定，具有下列四种情形的活动不予许可：反对宪法所确定的基本原则，危害国家统一、主权和领土完整，煽动民族分裂，或有“充分根据认为”申请举行的活动将“直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序”。另外，公民不得在其居住地以外的城市发动、组织或参加当地公民的集会、游行与示威，（第15条）国家机关工作人员不得组织或参加违背法律规定的职责与义务的活动。（第16条）如果未获许可而举行这类活动，公安机关可对其负责人和直接责任人员处以警告或15日以下拘留。
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中国的《集会游行示威法》对游行、示威和集会活动规定了程序和实质性限制。
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1992年，国务院根据《集会游行示威法》制定了《实施条例》，进一步细化了其中某些规定。
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案例 游行示威的自由与限制 [263]
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