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事实上，如果在中苏同盟继续牢固、两党两国关系继续友好的道路走下去，中国政府随着边界调查摸底的深入，俟条件成熟后，应该可以找到与苏方各自都能接受的结合点，达成某种共识，进而采取和平谈判的方式解决领土争端问题。但是随着中苏两党关系由分歧加深到实际破裂，中苏之间的界务纠纷开始逐渐被政治化，事务的发展最终走向了它的反面。[57]
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1960年4月，周恩来出访尼泊尔，在28日举行的记者招待会上，当有记者提问“苏联与中国是否也有几段边界没有划定”时，周恩来回答说：“在地图上有些不大的差别，很容易和平解决。”[58]但是不到两个月，中苏两党在布加勒斯特会议上发生了激烈冲突，7月赫鲁晓夫单方面宣布撤走在华苏联专家，8月在新疆博孜艾格尔山口发生了中国牧民大规模越界，遭到苏联边防军武装驱赶的事件。[59]中苏边界纠纷升级为一场冲突。8月17日，苏联驻华大使馆参赞苏达利柯夫向中国外交部副部长罗贵波递交就此事件指责中方破坏苏联国界的照会，罗贵波声明说：“你们认为中国公民和牲畜所在的领土是苏联的领土，而我们认为，这是中华人民共和国的领土。”[60]22日，罗贵波在对苏联驻华大使馆所作的口头声明中，进一步使用了“争议地区”的术语，提出：“我们请求苏联方面立刻采取有效措施将自己的边防部队从上述有争议地区撤出去，不要对我方的畜牧业工作人员进行武力威胁”，“因为这个地区是中华人民共和国的领土。”[61]
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不过，随着中苏关系进入短暂的缓和期，对于处理与苏联之间的边界纠纷和磨擦，中国方面的态度还是积极并平和的。8月22日和9月21日，中国政府曾两次主动向苏方建议举行谈判，解决中苏边界问题，在解决之前，维持边界现状，避免武装冲突。[62]此时，中苏双方关于边界问题的交涉，仍是围绕着有争议的领土问题进行，虽然外交部已组织编写了有关中苏国界条约及其相互关系的文件，具体罗列了这些界约与中国的失地情况，[63]但是，周恩来在10月国务院的会议上仍然强调指出：“如果大家都开始算遥远的历史账，那么世界就要大乱了。”[64]
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1961年10月苏共二十二大提出被中共认为是修正主义性质的新党纲后，中苏两党以批判和维护阿尔巴尼亚党的形式，开始酝酿新一轮的意识形态斗争。中苏之间的边界斗争也随之出现了一个随着中苏两党政治斗争起伏而波动的形势。两党意识形态上的分歧与斗争，日益在两国边界事务中反映出来。有的中苏边界省份的地方领导机构开始指令中国渔民在有争议的岛屿上捕鱼，并让他们告诫苏联边防军人：这些岛屿是属于中国的，破坏边界的不是我们，而是你们；要求“无论如何不能让我们的渔民离开这些岛屿”。[65]1962年伊塔事件发生，中苏边境地区的平静和安宁从此不复存在。根据以后中国政府的声明，1960年至1964年9月，由苏方挑起的边境事件达1674起。[66]而据苏共领导人日后的指责则是，1962～1963年期间，苏联边界经常受到侵犯，有时还出现粗暴的挑衅事件。1962年中国方面破坏边界近5000次，到1963年，闯入苏联领土的不仅有中国公民，还有中国军人。自1963年5月起，在苏中边界东段，中国边防军和个别中国公民向苏联边防军进行挑衅。这一年发生的苏中边界事件就有175起。[67]
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1963年3月初，《人民日报》社论首次公开声明，中苏之间还存在有不平等条约的问题。这一论题的提出表明，中共中央对苏方针的基调转变为在意识形态上主动进攻和以斗争为主之后，中国政府解决中苏边界问题的指导方针也相应发生了重大变化。4～5月间，面对渐趋紧张的边界局势，中苏两国政府互发照会，商定于翌年2月在北京举行副部长级边界谈判。[68]9月27日，中国外交部照会苏联政府，正式提出了不平等条约问题。11月19日中国外交部的照会又进一步指出“整个中苏边界有很多问题需要讨论”。[69]而苏共中央则在翌年2月召开的全会上申明，苏联政府倡议就苏中边界某些地段明确划分一事进行磋商的出发点是，两国之间不存在领土问题，苏中边界是历史上形成的，只是需要确定其中某些地段。[70]至此，中国的边界谈判思路中包括两项议程：意识形态色彩的不平等条约的论争和有争议领土的具体事务的磋商，已是明确无疑；而苏联的谈判设想依然是就事论事，即讨论边界走向中的某些个别问题。
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这样，在中苏两党意识形态论战如火如荼、两国边界摩擦和边防斗争趋向紧张的形势下，1964年2月25日，以中国外交部副部长曾涌泉为团长的中国政府代表团与以苏联边防军司令员济里亚诺夫上将为首的苏联政府代表团，在北京饭店举行首次会晤。苏联方面提出，关于“某些地段的苏中国界线的走向问题”的磋商开始了；中国方面则表示，“关于边界问题”的谈判开始了。[71]由此，中华人民共和国成立以来中苏两国第一次边界谈判启动伊始，即显露出两国谈判思路上的原则性分歧。此后至8月15日止，双方共举行了8次全体会议，10余次团长会议，30多次顾问专家会议。[72]
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中国代表团的谈判活动是在毛泽东的亲自关注和周恩来的直接领导下进行的。从谈判方针到具体做法，都要请示周恩来，重要问题还须请示毛泽东。中方确定的谈判方针是：肯定沙皇俄国同清政府签订的界约是不平等条约，以分清历史是非；为照顾现实情况，同意以这些条约为基础谈判解决边界问题，条约割去的领土不要求收回，但条约规定属于中国而被沙俄和苏联占去和划去的领土原则上要无条件归还中国，个别地方归还有困难，可通过平等协商进行适当调整。[73]而毛泽东为中国代表团确定的谈判底线则为，历史上的中俄边界条约是不平等条约的问题必须提出，只要苏方承认这一点，那么，3.5万平方公里的争议领土中方可以都不要了。[74]这一底牌的把握，在毛泽东来说，应该是出于这样一种考虑，即先就边界问题与苏方开始谈判，缓解边境紧张局势，以保证他计划之中的那场政治大革命顺利启动；与此同时，根据苏联难以认同“不平等条约”定义的估计，挟意识形态大论战的政治激情，坚持对苏方针以斗争为主的基调，把不平等条约问题作为原则条件，辨明历史大是大非，以对国人有所交待并充分暴露赫鲁晓夫的反华嘴脸。
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不出毛泽东所料，谈判开始后，苏联方面对于“不平等条约”的提法反应极大。苏联政府指示代表团：如果中方将提出更广泛的领土要求，或者将尝试对现存的苏中边界条约提出异议，并将其作为不平等条约的话，那么，代表团应该驳回这些要求，同时向他们表明这些要求是毫无根据的。[75]毕竟，就莫斯科来说，从成熟的法制观念出发，如果这次谈判达成的协议是建立在“不平等条约”基础上的，那么该项成果将是不牢靠的。尤为重要的是，接受了中方的这一立场，就意味着中国拥有在未来重新审理两国边界问题的权利，由此，一旦两国关系恶化，这将成为中国要求收回被割让领土的法律依据。这不啻于授人以柄。
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此时作为谈判对手的中苏双方，不仅都带有维护国家利益的敌对情绪，而且也继续担当着意识形态辩护士的角色。2月26日第一次全体会议召开，中苏双方围绕中俄界约的性质和谈判的基础问题进行了交锋。中国代表团坚持认为，与当时的中苏边界有关的19个条约都是不平等条约；强调列宁时期就宣布废除中俄之间的一切不平等条约，放弃沙俄侵占的所有中国领土；并表示，中国政府从无产阶级国际主义出发，为巩固和加强中苏两国人民之间的友谊，仍然同意以这些条约为基础，确定两国东部和西部所有边界线的走向，界约规定属于谁的就归谁所有，解决存在于边界两个地段的所有问题，缔结关于边界线的新条约。苏联代表团则主张在条约线的基础上，以历史形成线和实际控制线为依据，就某些地段苏中边界线的走向问题，共同讨论和制定出双方一致同意的文件；表示坚决不接受“不平等条约”的论断；强调说：自签署这些条约之日起，在漫长的时期内，边界线已经被牢固地确定和保留下来，没有任何一方提出过重新划界的要求；指出：苏联是旧俄条约和协议的法律继承人，同样中华人民共和国也是旧中国条约和协议的法律继承人；呼吁中国代表团研究具体问题，而不要展开政治辩论；同时声明说，苏联代表团将研究关于共同重新划分所有边界线和签署有关边界的新条约的问题。[76]
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在3月5日的第二次全体会议上，中苏双方进一步阐述了各自的立场。中方代表提出了沙俄侵占中国154万多平方公里领土的问题，表示中国政府不要求收回；特别强调说，中苏之间仅存在一条边界线，即条约线，苏方应承认存在不平等条约这一历史事实，并在此基础上彻底解决中苏边界东、西段的所有问题，而非仅确定某个单独地段的边界走向；会谈结果应签署一个新的条约。苏方则明确提出“三条线”论，即条约线不是唯一基础，历史形成线和实际控制线也是谈判的基础；否认154万多平方公里的领土问题；认为此次谈判的任务是明确某些边界地段的走向；会谈结果应是签署一个“描述确定地段边界线走向的双方议定书”。[77]
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在这次会议上，苏联代表团虽然按照所收到的莫斯科关于“不能把事情演变成政治辩论”的指示行事，[78]却还是为中国方面154万多平方公里领土问题的声明而震惊。他们认为，在外交谈判中，苏方代表还是第一次正式地听说这样的话。济里亚诺夫当即表示，苏联代表团受命在条约线的基础上，根据历史形成线和实际控制线来准确界定中苏国界线某些地段的走向问题，不能同意中国代表团关于“不平等条约”的提法。[79]在苏方看来，中国方面提出这一问题的关键在于：其一，苏方如果承认只存在一条由条约确定的边界线，那么，沙俄政府和苏维埃政府时期形成的边界线及实际控制线内的3万多平方公里的土地就自然是中国的了。其二，苏方如果承认了以往条约的不平等性，这些条约即成为无效条约。苏方由此认为，北京赋予了自己这样一种权力，即假如它认为有必要，那么莫斯科就应当把150多万平方公里的俄国领土归还给中国。这是苏方所绝对不能接受的，并由此得出结论：北京采取的是让双边关系保持永久性对抗、中苏边界线保持军事对抗的方针。[80]
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3月16日和27日，第三、四次全体会议举行，中方论战的火药味愈加浓烈。中国代表团提出了另一项指责：苏联在苏维埃时期“蚕食”边界线中国一方的土地。曾涌泉指出：苏联违反条约所确定的国界线，不恰当地利用中国人民对苏联的信任和友谊，以及利用长期以来中国在7000多公里的中苏边界线上总共只有200多名边防军人的情况，将很多中国领土占为己有。他激愤地斥责说：“不要求你们归还面积为154万平方公里的领土，这已经是非常的宽宏大量了。除了这些领土之外，我们再也不会容许你们侵占一寸中国的土地了”。“占领我们的领土吧，假如你们有足够的勇气！你们可以挺进到北京并占领它；你们可以挺进到广州并占领它”；“但是你们永远都休想我们会承认你们的非法侵占是合法的！”他并在第四次会议结束发言时说：纵使苏方不同意在中国提出的条件下妥善解决边界问题，中国“也要恢复”自己“对于被占领土的历史权利”。[81]言词已然带有了威胁的成分。
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对苏方来说，中国代表的言论表现出极端的意识形态斗争的作风，苏方仿佛从中看到了包含在“不平等条约”论题中的圈套。苏联专家预测说，今后，北京就会宣布苏联不是社会主义国家，否认自己的“宽宏大量”，即便是依照中方的条件解决了问题，他们也还是会利用政治定义对“不平等条约”的论题做出新的解释，以要求归还“被侵占的领土”。而曾的威胁性话语，更令苏方认定，关于“不平等条约”的论题，可能就是对150多万平方公里领土的觊觎。[82]
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但另一方面，曾涌泉又在第三次会议上建议双方交换按各自理解标出边界线的地图，随之在第四次会议上宣读了交换边界线地图的具体意见。[83]一时间，中国代表团好像停止了在历史长河中的遨游，回到了现实问题之中。此后，中苏代表团在4月18日的第五次全体会议上互换了地图。[84]双方将所标的边界线加以对比，显示出了3.5万平方公里的争议地区。[85]此前只是中国单方面看法的争议地区问题，第一次摆上了谈判桌，成为谈判双方必须面对的现实。[86]尽管这必然使磋商对话又转变成一场尖锐的辩论，但是交换地图一事本身是谈判进程中促进边界局势乃至双边关系恢复稳定的一个具有积极意义的步骤。毕竟在整个20世纪，到1964年中苏双方开始边界谈判为止，两国还不曾有过这种交换活动。它令双方代表团关注的目光从“不平等条约”的抽象问题转向了争议地区的具体问题，显露出了使谈判走出死胡同的可能性，从而为实际解决边界走向问题奠定了基础。[87]至此，谈判的进程出现了两个层面，即非理性地指控苏联的意识形态论战层面和理智、务实地渴望解决具体问题的层面。
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中方的这种举措正符合苏方的愿望及方针，莫斯科迅速对此务实迹象做出回应，表示原则上同意中方以条约线为谈判基础来进行全面谈判和彻底解决中苏边界问题的主张，[88]做出了向中方的谈判方针靠拢的重要让步。5月初，济里亚诺夫飞返莫斯科，汇报代表团的意见：必须在分析研究边界全线走向问题上，以及在根据边界条约准确界定边界全线问题上迎合中国。5月9日，莫斯科即做出了“准确界定边界全线并在目前生效的条约的基础上签订新的边界条约”的指示。[89]此后，谈判呈现某种良性发展的趋向。5月末，双方代表团各自成立了工作小组，着手讨论边界线的走向问题。中国方面将“不平等条约”等政治立场上的争论暂时搁置一边，转入了比较务实的工作小组会晤。[90]
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根据所交换的地图，中苏双方首先从东段边界线入手进行讨论，并就绝大部分走向达成了一致，即同意以黑龙江、乌苏里江为界的地段，以两江主航道中心线为界。主航道中心线中国一侧的400多个争议岛屿和约600平方公里争议水面划归中方。包括珍宝岛等岛屿均归属中国。额尔古纳河以现行主河道中心线为界，苏方控制的200余平方公里岛屿（苏界外领土）划归中国。对满洲里附近的陆地边界线，以及黑龙江、吉林两省同苏联的全部陆地边界线，基本达成协议，稍有调整。双方只是同意先将黑瞎子岛的归属问题挂起来。总之，整个东段边界除个别岛屿归属未定外，基本上达成协议。[91]苏方并已起草了除黑瞎子岛之外的整个东段边界线的协议，准备签署。[92]如此，中苏东段边界问题实际上基本解决了。对西段边界，双方只是初步陈述了各自的论据，没有做进一步的讨论，故未形成共同见解。[93]这样，苏方让步举措，打破了谈判的僵滞局面。
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就中苏东段边界来说，苏联方面做出这种让步的基础在于，其国内有关文件已有明文规定，在可通航的国境河流上以主航道中心线为界。[94]此时，苏联政府并没有因为中苏关系的现状而推翻此项认识，这就在解决边界具体问题上，迈出了迎合中国的一步，尽管这一让步在中国方面看来是苏方在我攻势下，已开始节节退却”。[95]由于中苏双方在边界磋商问题上暂时搁置原则分歧，苏方做出了重大让步，谈判取得了初步成果，出现了签署边界协议、解决东段边界问题的可能性。于是，谈判桌上乐观、缓和之气氤氲。7月1日，中方工作小组组长、代表团副团长、外交部苏联东欧司司长余湛向苏联代表团提出了到北戴河疗养地休息一两周的建议。随后，苏联代表团及中国代表团部分成员便去了北戴河。[96]
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但是就在这时，7月10日，毛泽东向佐佐木更三等日本社会党人士发表了前述关于算领土账的著名谈话，引起苏方和国际重大反响。20天过后，当谈判重新开始时，毛泽东谈话的精神已重新武装了中国代表团成员的头脑。在7月30日第七次全体会议上，中国代表团再度转入积极攻势，摆出了控诉的架势。谈判充满政治斗争的气氛，苏方认为的所谓150万多平方公里领土的“大清单”问题贯穿会谈始终。[97]“不平等条约”问题重新成为焦点。
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8月15日，双方举行了最后一次全体会议。苏方在毛泽东谈话的刺激下立场也转趋强硬，一方面要求谈判改到莫斯科去继续进行；一方面改变先将黑瞎子岛的归属挂起来的态度，以解决该岛问题为解决东段边界其他岛屿等归属问题的先决条件。[98]谈判至此难以再维持下去。
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在会议的总结发言中，曾涌泉根据毛泽东的谈话内容，又增加提出了第三笔领土账唐努乌梁海的问题，指出：1944年，在中国进行抗日战争的艰难时刻，你们背着中国人民将面积为17万多平方公里的唐努乌梁海纳入了苏联的疆域。难道你们以为中国人民忘记了这个重要问题吗？！他警告说：你们现在在边界调集了军队吧？你们是不是在预谋进行侵占新的领土的军事冲突？坦率地说，假如你们敢于走这一步，将不会有什么好结果！我们奉劝你们悬崖勒马，不要使事态发展到无可挽回的地步。如果你们顽固地坚持错误立场，拒绝在不平等条约的基础上解决边界问题的话，那么，不排除我们可能会考虑采取解决问题的其他途径，不排除我们将会尝试恢复我们的历史权利。你们认为我们有要求收复澳门和香港的权利。我们也有要求收复被沙俄侵占去的领土的权利。[99]其时，尽管中国代表团仍然希望在这次谈判中就此前已达成的协议草签文件，苏联代表团却已失去了迎合的兴趣，坚持将磋商移师莫斯科。8月22日，苏联代表团回国。[100]
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中国方面态度的突然转变，彻底激怒了莫斯科。当苏联代表团开始着手苏中西段边界谈判的筹备工作时，[101]9月2日，《真理报》转载了毛泽东7月10日与日本社会党人士会谈的内容，并在配发的长篇编辑部文章中抨击中国领导人的立场。赫鲁晓夫则于9月15日利用会见日本议员代表团之机，强势回应毛泽东的谈话。莫斯科摆出的这种强硬姿态反过来又极大地刺激了毛泽东，使他开始担忧苏联对中国发动大规模进攻的可能性。[102]至此，中苏双方继续进行磋商的条件显然已不再存在。10月13日，中国方面最后通报说，代表团前往莫斯科的时间“不适当”。[103]次日，赫鲁晓夫下台，苏联领导人更迭，两国边界谈判搁浅。
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实事求是地说，毛泽东7月10日的谈话客观上起到了影响谈判进程的作用，一度使中苏两国关系陷入了紧张之中。事实上，当5～6月中苏边界谈判沿着具体审理边界线的道路逐渐推进，双方已就东段边界绝大部分走向达成一致意见时，中国方面可以有三种选择：一是搁置不平等条约问题，将黑瞎子岛的归属问题挂起来，签订协议，基本解决中苏东段边界问题；二是僵持在现有立场上，但将谈判继续维持下去；[104]三是施加压力，在出现签订具体协议的可能时，让苏方承认“不平等条约”问题。毛泽东选择了第三种方略。
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9、10月份，毛泽东在向外宾解释此事时说，这并不是一定要苏联把一百多万平方公里的土地归还中国，而只是说这是不平等条约，关于这样的问题还多呢。中国现在是“采取攻势，说些空话”，使赫鲁晓夫“紧张一下”，“其目的是达到一个合理的边界状态、边界条约”。[105]事实上，中苏双方的谈判工作小组就解决东段边界问题达成协议草案的情况，已预示了签署合理的边界条约、形成合理的边界状态的前景。如此，已似无必要让赫鲁晓夫“紧张一下”。借日本人谈日苏领土争端之机提出算中苏领土账的问题，中国代表团据此进一步把第三笔领土账唐努乌梁海问题也摆到桌面上，继续加大压力，以此刺激赫鲁晓夫使之精神紧张的做法，实际恰恰违背了毛泽东所说的目的，其直接结果是破坏了磋商的缓和气氛，使初见合理边界状态的谈判成果流产了。因此，毛泽东的这种解释，很可能是为缓解苏方对其谈话的强硬反应而做的权宜说辞。
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考察毛泽东设立“只要承认不平等条约，争议地区皆可放弃”的谈判底线的本意，其实只是要同苏联就边界问题进行谈判，以此减轻边境冲突的紧张度，而并不要求谈成。[106]为了保证他的反修防修政治大革命的顺利启动，赫鲁晓夫这个靶子不能倒，不能造成中苏一团和气的局面，尤其不能让苏方在谈判的旗帜下，制造改进中苏关系的假象，以欺骗人民。[107]就此角度评估，毛泽东所确定的这个谈判门槛看似很低，实则却是难以逾越的障碍，因为，对于以国际法原则成熟处理领土纠纷的苏联政府来说，必定是无法接受的条件。中国的谈判代表团及其领导人没有真正领会这一底线的内涵，致使毛泽东对边界谈判第二阶段转入降低政治斗争调门，解决具体问题的方针不满，认为在原则问题上，刘少奇、周恩来等人有再度与苏联修正主义进行调和的倾向（曾涌泉在“文革”开始后即被揭发为是刘少奇的人而被打倒），于是决定以对外谈算领土账的方式，于刺激赫鲁晓夫的同时，也触动一下中央领导层中有这种妥协情绪的人。另外就是，既然苏联方面坚持不认同“不平等条约”的说法，那么，中国方面也无须急于同苏联就边界问题达成协议，让谈判持续进行，以通过示意边界军事冲突的前景，保持对苏联某种程度的压力，进而维持中苏关系一定的紧张度，利用紧张局势的压力，调动国内一切积极因素，激发起群众对所谓的中共党内赫鲁晓夫修正主义代理人的义愤及投入这场运动的政治热情。
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这个时期中苏边界摩擦不断升级，边界问题的提出，是1960年代初中苏两党意识形态分歧加深、斗争加剧、关系恶化的结果。而中苏边界谈判的开始，使中苏关系的内核发生了变化，或者说是一个转折，即中苏关系到这时，注入了更多的国家利益冲突的因素。两国之间原来以意识形态为主的斗争，由此开始逐步向以国家安全利益为主的斗争转化，并且加入了军事冲突的因素。从某种程度上也可以说，中苏两国关系的基础发生了重要的变化，在国家关系所依据的准则中，过去以国际主义、国际共运意识形态为主，这时，国家利益的分量加重了。
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