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邓小平在听取汇报后决定做出的回应则是初步的，而且很可能是试探性的和留有余地的。作为需要总揽全局的最高领导人，邓小平的心中很可能有不同于他人的轻重缓急的战略排序。4月16日上午，邓小平会见了罗马尼亚共产党总书记齐奥塞斯库。他请后者转告勃列日涅夫，中国重视苏联的实际行动，苏联先做一两件事看看，例如从柬埔寨、阿富汗问题上做起，或者从中苏边界或蒙古撤军做起。没有这样的实际行动，中国不赞成。[17]这是后来中方提出的所谓消除“三大障碍”问题的最初表述，意即在中国决策层正式讨论中苏关系正常化问题之前，邓小平已经有了自己比较明确的看法，并且向苏方转达过。
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这里有必要分析中国决策系统中的上述特点，即政府职能部门和最高决策之间在缓和中苏关系并争取实现中苏国家关系正常化这一目标上有共识，但在思路和做法上是有差别的。前者不论基于什么原因，显然更关注的是国家关系层面的各种问题；后者关注的重点则是根本改善中国的安全环境和战略地位，关系正常化与否以及何时实现等，要为国家的安全战略服务，为反对苏联霸权主义的国际统一战线政策服务，要取决于中国本身面临的战略性问题能否得到合理有效的解决。邓小平与齐奥塞斯库的谈话已经表明了中国最高决策者这时已经有了一定的灵活度，即三大障碍问题可以一个一个逐步解决。如果只是按照谈话中的先后顺序的排列，可以大致推断邓小平这时首先关心的是解决印度支那问题，当然这个推断准确与否取决于这个间接资料本身的可靠程度。从后来的情况看，这个顺序的表达即使是有意的，其意义也比较有限。
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首先应该看到，中国外交部门的分析大致反映了一个时期以来中国政府对中苏关系的讨论和形成的基本倾向和特点，即应该采取措施来缓和与改善中苏关系，同时对苏联很不信任，对应该在多大程度上调整对苏政策，总的看是持比较谨慎的态度。这种倾向和特点的形成自有其深刻的背景。
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如同中国对外政策发展的许多阶段一样，这一时期影响中国对外政策包括对苏政策转变的主要因素，是国内政治的巨大变化，而不是外部环境的变化。中共中央确定以经济建设为中心的政治路线和以改革开放为方向的国家发展战略，导致中国对外政策的各个领域开始相继发生变化。简而言之，新时期中国对外政策发生根本性转变的动力主要来自国家发展战略的转变。
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不过同样重要的是，必须重视已经长期执行的对外政策，尤其是其中包含的一些主要问题的重大影响。中国对外政策的发展与国家发展战略客观上至少也需要相辅相成，对外政策中的一些根本性问题对于制定国家发展战略同样也是根本性的。根据中国领导人长期一贯的思维逻辑和论述框架，如果他们不能合理和有说服力地论证诸如“时代”、“形势”、“格局”、“力量对比”、“外交基本方针”等认知结构中的基本概念，并提出和有效地执行相应的政策，改革开放的大战略也无法确定并得到广泛支持，至少也会比后来看到的要困难得多。
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中国对外政策演变的历史已经证明，那种主要是由国内政策重大变化而引起的对外政策转变，通常都是滞后的，而且并不会立刻反映在对外政策的各个领域。另一方面，新时期的对外政策在时间上是同十年“文革”的极左外交相连接的。如同十一届三中全会确立的政治路线要巩固和发展，就必须要在各个领域拨乱反正一样，在对外政策领域也必须清除此前极左外交的影响，才有可能逐步形成新的政策。实际情况表明，中国对外政策的转变是缓慢实现的，落后于中国国内政治的剧烈变化，相关认知框架的变化更为缓慢，而对苏政策的转变可能是其中最为滞后的。
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中国极左外交主要包括四个方面，即对传统的“时代”学说持一种教条、僵化甚至极端的态度；对中国国际地位的基本估计和对中国影响国际事务的能力估计过高；否认或不重视国家利益在制定和实施对外政策中的首要地位；在政策上“四面出击”和四面树敌。[18]当时在这种框架中勾画出来的世界基本图景，必然是极度紧张和充满战争危险的。特别是对国际紧张局势的认知同国内持续不断的政治运动造成的紧张环境互相促进，互相强化，造就了20世纪70年代中国的国家安全战略，即保持高度的警惕和紧张的战争准备，应付随时可能出现的世界战争或大规模的外敌入侵。上述战略及其赖以产生的思维方式很可能是导致中国领导人要用相当长的时间改变对苏政策的主要原因之一。
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中共中央在1978年末召开的十一届三中全会上，做出将工作重心转移到经济建设上来的重大决策。这一重大决定对中国领导人改变对外政策的影响至关重要。根据中国战略思维的基本特点，其影响至少包括这样两个最基本的方面：第一是需要回答是否会有相对比较长时间的和平与稳定的国际环境问题。
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早在1975年初召开的第四届全国人民代表大会上，周恩来总理在政府工作报告中适当调整了对爆发世界大战的估计，认为“革命和战争的因素都在增长”，意即有可能推迟世界大战爆发的时间。此一调整得到毛泽东同意。邓小平当时据此说明，“五年以内打不起来”。[19]不过很难证明中国领导人在这个问题上的共识达到何种程度，不少资料表明，他们仍然认为中国面临着甚至可以说是相当严重的安全威胁。事实上，从1977年8月召开的中共第十一次全国代表大会的政治报告以及随后中国政府的主要媒体发表的评论看，中国领导人明确地表示，他们相信存在着大规模战争的危险。1979年2月对越作战期间，由于获得了比较准确的情报和苏军的确没有采取任何敌对的军事行动，中国领导人一度对苏联威胁的估计有所缓和。但随着苏联入侵阿富汗，他们对苏联威胁的担心在20世纪80年代初一度迅速强化。
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随之而来需要回答的第二个问题是，既然认为存在战争危险和严重的安全威胁，那么中国能否通过制定和执行恰当的战略和政策，塑造一个适应中国发展战略的安全环境和对外关系结构。中苏关系紧张和对苏联威胁的严重担心，是中国决策层在20世纪70年代断定世界大战不可避免和大规模外敌入侵不可避免，甚至战争已经迫在眉睫等的重要原因。那时中国进行大规模、长时间的战备，就是为了应付苏联可能对中国发动的侵略战争。从那个时代走过来的人当时差不多都对苏联侵略中国的“狼子野心”怀着深刻的警惕。
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观念的相对稳定决定了人们的认识经常落后于现实。直到20世纪70年代末和80年代初，中国领导人的思路是，有必要而且也有可能通过执行适当的对外政策，为中国赢得一段发展经济的和平时期。结果是这个时期中国外交中出现了这样的现象：一方面强调中国的现代化进程需要和平稳定的国际环境；另一方面对国际形势的判断却趋向严峻，认为苏联威胁至少是没有减轻，中国甚至面临苏联入侵的威胁。正是因为仍然认为苏联威胁很严重很危险，所以中国领导人在十一届三中全会以后一段时间里，继续坚定不移地执行毛泽东时期制定的“国际反霸统一战线”政策。在1980年1月中共中央召开的干部会议上，邓小平提出，20世纪80年代的三大任务是反对霸权主义、实现祖国统一和加紧经济建设。其中的反对霸权主义就是反对苏联。[20]中国继对越作战之后，又采取了一些重大的行动，包括参加美国主导的对苏联的制裁，如不出席莫斯科奥运会等；1981年夏季在华北举行大规模军事演习，以及为建立反苏国际统一战线做出更为坚决和巨大的努力等。由此可以看出，中国领导人对苏联威胁的担心达到何种程度，以及他们确实在认真准备应付苏联的威胁。
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显然，中共中央工作重心的战略性转移虽然带动了对苏政策变化，但远不能说这个变化是经过深思熟虑的和重大的。中国领导人为了确保工作重心顺利地转移，甚至有可能宁愿用更多的外交和其他资源来防范所谓的苏联威胁，以赢得稳定的国际环境。历史进程的戏剧性也许正在于此。
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中国现代化模式的选择很可能同样导致了中国对苏政策转变的滞后。从历史上看，导致中华人民共和国在成立之初便决定“一边倒”向苏联的一个重要原因是，中国领导人当时宁愿选择苏联式的发展模式。1949年夏季，刘少奇秘密访问莫斯科之所以能够为中苏同盟奠定基础，很重要的原因是中共中央决心要“走俄国人的路”。很多研究都将注意力放在刘少奇与斯大林的会谈上。实际上在四十多天的访问中，刘少奇只同斯大林会晤了六七次，其余很多时间是在参访苏联政府和企业等。人们能看到的，是他带回了一批苏联专家和贷款，无法直接看到的，是他已经装在脑子里的苏联发展模式，但这是可以推断出来的，因为后来新中国就是按照这个模式来开始国家重建的。其影响，包括对中国对外政策的影响，至深且久。
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从十一届三中全会以后的进程看，中国领导人在历史转折的关键时刻，与1949年正相反，实际上是从否定苏联模式而开始了改革的长征。这既是基于历史的经验，也是当时一些重要事件造成的。从目前能够获得的资料看，1978年夏季中国派出的大批出访团起了重要作用，其中影响最大的是由国务院副总理谷牧率领的西欧五国访问团。该团于1978年5月2日至6月5日考察了西欧五个国家，随后撰写了详细的报告，呈报中共中央。6月30日中共中央政治局听取了谷牧的汇报。此后，邓小平本人又专门听取了谷牧汇报，并做出指示。在7月的国务院务虚会上，中国领导人再次讨论了如何学习外国的成功经验。[21]会议讨论的详情现在还不清楚，不过对中苏关系的发展而言，最有意义的是会议确定的向西方学习的方向，这几乎是从根本上决定了当中国领导人开始推行现代化战略的时候，很难从积极的方面对中苏关系予以重视。
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需要进一步研究的是，重新肯定向西方学习对中苏关系的影响是相当复杂的。一方面，它的确导致中国领导人对处理中苏关系的关注程度不高，但另一方面也清除了改变对苏政策的一个巨大障碍，为改善中苏关系提供了一个合理的逻辑。中国领导人下决心在国家现代化过程中向西方学习，不可避免地会导致对中国以往发展模式的重新思考甚至否定。由于毛泽东后期对中国发展模式的选择，是同中苏意识形态大论战密切联系在一起的，对中国发展道路的重新思考必然导致重新评价论战中的一些关键问题。伴随着什么是“检验真理的标准”的大讨论，中国报刊逐步开始公开讨论所谓“社会主义模式”的多样性，并批评对待社会发展道路的教条主义的态度。这场讨论的主要倾向是认为，世界上并没有统一的普世的社会主义发展模式，中国并不能垄断所谓“真正的社会主义”原则，同样其他国家也不能垄断，并用它来确定其他国家的社会性质和各项政策，给其他国家贴上属于什么“主义”的标签。这种认识自然会延伸到中苏关系领域，并从根本上否定中苏意识形态争论的合法性。根据当事人的回忆，胡耀邦就曾经说过：“应该把（苏联的）政策和社会制度分开”。他认为，说苏联搞资本主义制度的理由不充分。据当事人回忆，胡耀邦的观点在当时是有代表性的。[22]
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显然，当中国领导人以开放的姿态重新思考中国的发展模式时，他们已经为终止中苏意识形态论战提出了合理的逻辑。而且随着对“文革”的否定，他们也逐渐停止了对所谓苏联“修正主义”的批判。这些基本的变化对改变对苏政策是极为重要的，表明中国领导人已经不可能再将意识形态争论作为中苏关系的内容，当然意识形态争论更不可能再成为改善中苏关系的障碍。由此可以推断，勃列日涅夫在“三二四”讲话中表示承认中国是社会主义国家，这一点对中国对苏政策的调整应该不会有什么重要的影响。
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中国的安全战略和发展战略从两个关键的方向上，决定了中国对苏政策转变的进程和时间表。总的看来，中国政治形势的变化显然影响到中国领导人对中苏关系的思考，但中国领导人很可能在一个时期里没有花足够的精力考虑中苏关系问题。与他们处理中美关系的情况相比，尤其如此。从实际情况看，经常从美中苏战略三角的认知出发思考有关问题，是这个时期中国领导人制定对苏政策和处理对苏关系的主要特点，至少也是主要特点之一。很可能的是，1981年里根当选总统后中美关系出现的动荡才是中国领导人考虑调整对苏联政策的最直接的原因，而且他们处理中美关系的指导原则也直接影响着对苏政策调整的幅度。
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中国领导人对战争和威胁认知的变化，与中国同美国特别是与苏联关系的变化，是相辅相成的。20世纪70年代初促使中美从对抗走向和解的主要因素是双方对付苏联扩张和结束印度支那战争等方面有共同利益。随后一段时间，中国一直将实现与美国关系的正常化作为对外政策的一个重要目标。
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1978年春，卡特政府终于下决心迈出实现中美关系正常化的步伐。中美双方从1978年7月5日起在北京举行建交秘密谈判。中国领导人高度重视中美建交谈判，尽管国内事务的议程已经极为紧张，邓小平仍然亲自过问每一轮谈判情况，并做出具体指示。由于中美双方在美国售台武器问题上尖锐对立，谈判显得异常艰难。邓小平在谈判的关键阶段下决心加快实现中美关系正常化步伐。他在1978年11月27日召开的有关会议上说，最重要是不要错过时机。[23]在中美建交谈判的关键时刻，邓小平三次会见美方代表伍德科克，亲自参加讨论双方争执不下的美国售台武器问题和中美建交草案等。由于邓小平和卡特总统的决断，中美双方最终签署了建交公报，1979年1月1日中美正式建立外交关系。中美关系终于实现了正常化。
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从历史的进程看，如果没有共同对抗苏联扩张威胁的需要，中美在当时实现关系正常化并迅速建立比较密切的关系，至少也是很困难的。不过，在国际安全领域的合作并未能消除中美双边关系中那些带有根本性的矛盾。中美建交后不久，1979年4月美国国会提出并由美国行政当局批准通过了《与台湾关系法》。中国领导人对这个法案的看法是相当严峻的，认为它的出台相当于“实际上否定了中美关系正常化的政治基础”。[24]邓小平曾因此警告美方下不为例。
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里根在1981年1月入主白宫后即宣布，将采取所谓“双轨”对华政策，一方面表示继续发展中美关系，另一方面声称根据《与台湾关系法》，继续向台湾出售武器，包括出售高性能的FX系列战斗机。这导致中美关系出现严重的波动。里根政府的行动使中国领导人断定，中美关系正面临严峻的考验，因此决定采取逐步升级的对抗措施，遏制美国在台湾问题上的倒退。[25]中国政府相继取消了军事领导人的访美计划，并公开谴责里根政府干涉中国内政。邓小平亲自向美国发出严厉的警告。[26]这时中国领导人已经做好具体准备，不惜采取使中美关系降级的行动。除台湾问题外，中美在其他一些领域也是矛盾冲突层出不穷。
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中美建交后发生的矛盾和冲突，特别是里根政府在台湾问题上的政策等导致的另一个后果是中国决策层在1981年初下定决心，与美国拉开距离，并适度调整美中苏战略三角关系。1981年1月2日，中国外交部召见荷兰驻华大使，告诫荷兰政府如果它坚持向台湾出售潜艇，中国将不惜将两国外交关系降格。中方将这一决定通知美方。有间接的文献披露，中国领导人在准备同美国摊牌的同时，也在估量中国在美中苏三角关系中的地位。邓小平的基本判断是中国的战略地位已经改善，“如果中美关系倒退，苏联也只能凶到那么个程度吗！”[27]意即苏联对中国安全威胁的程度在下降，导致中国在安全领域对美国的倚重程度亦随之下降，所以中国可以比较坚决地反击里根政府的倒行逆施。
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1月11日，邓小平审阅了外交部有关《里根政府加强与台湾关系和我对策的请示》。目前无法读到报告的具体内容，它很有可能并不完全符合邓小平的想法。他批示在“政治局会议上郑重讨论一次”，认为当前“最迫切的事，是台湾官方人士将参加里根就职典礼，外交部应就此提出交涉，并拟出对案”。[28]有间接的证据证明，邓小平当天即召见了外交部负责人，专门讨论应对里根政府采取何种反击措施。分析邓小平在这次谈话中表达的逻辑，大致有三个重要的观点。第一是必须坚决反击里根政府在台湾问题上的挑衅，否则中国的地位和形象都会受到损害。第二，要准备不惜使中美关系倒退到1972年以前，但具体步骤要妥当，要有准备。第三，要经过曲折以后保持正常和稳定的中美关系。[29]1月16日，政治局召开会议讨论中美关系，讨论情况和结论不得而知。但从后来中国政府采取的措施看，与邓小平11日的谈话不会有什么不同。
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经中方交涉，里根政府取消了台湾官方代表出席里根就职仪式的安排。2月27日，由于荷兰政府不顾中方警告，坚持批准向台湾出售潜艇，中方宣布召回驻荷兰大使，并要求荷兰召回驻华大使。5月5日，中国政府正式宣布将中荷关系降为代办级。中国政府这种做法是典型的“项庄舞剑，意在沛公”，通过打击荷兰向里根政府示警。此后不久，中国政府就美国售台武器问题同里根政府展开正式的外交交涉。
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邓小平决心通过强硬反击的方式来争取稳定中美关系的重要依据之一，就是他认为苏联的威胁已经不是那么严重了。至于他的根据大致应该有两种：一是认为苏联本身的威胁并不是那么严重；二是中国的安全环境和应对威胁的能力已经有所改善。或者二者兼而有之。这些都需要档案进一步解密才能解释清楚。不过这种逻辑会影响到对中苏关系的思考，也是题中应有之义。
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