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在1月23日的政治局会议上讨论对外政策问题时，邓小平提出有必要认真议一议如何判断国际形势，如何看待第三世界和如何对待美国和苏联。[30]不少外交官的回忆认为，这个时期中国领导人已经开始考虑同美国拉开一些距离的问题。这大概可以说明邓小平提出考虑如何对待美国和苏联的本意，就是要调整美中苏三角关系。从目前可以看到的资料分析，中国领导人的确花了不少时间讨论对外政策，不过其中涉及对苏政策的内容反映出他们的看法还是比较复杂的，并没有实质性的变化，他们一方面认为有必要缓和中苏关系；另一方面也认为不能走得太快，否则有可能得不偿失。2月11日，政治局召开会议讨论对外政策问题，邓小平发言指出，中国的外交战略方针是建立反霸统一战线，这个格局不要变。中苏可以谈贸易，谈边界问题，但没有大的新情况出现（比如苏联从阿富汗撤军），两国的国家关系谈判就不能恢复。他认为这是大原则，不这样就会损害中国外交的大格局。[31]
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客观地说，由于中国与苏联长时间处于尖锐对抗，美国在战略三角关系中处于相对有利的地位，即美国与苏联和与中国的关系都好于中苏关系。只要中国提出改善战略地位，就有必要考虑改善中苏关系。但是，从美中苏战略三角思考有关问题在中国对外政策现实中主要表现为中苏关系受到中美关系的严重牵制，而不是相反。邓小平在初步了解美方的情况后，于6月13日召开的政治局常委会上进一步明确了处理中美关系的原则，即一定要使用“边缘政策”，不怕倒退，准备倒退，这样美国才会谨慎，中国才能争取到好的结果，即保持乃至发展中美关系。[32]总之，中国选择用“边缘政策”与里根政府对抗，目的包括了最终导致一个稳定甚至向前发展的中美关系。
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从1981年夏季到1982年夏季，中美就美国售台武器问题展开谈判。正当中美在美国售台武器问题上的矛盾急剧升级，双方在进行意志较量的最紧张时刻，勃列日涅夫发表了“三二四”讲话。邓小平要求立即做出回应，其动机可能包括了利用缓和中苏关系的姿态向美国施加压力。钱其琛在回忆中介绍了邓小平上述决定的重要背景，认为中方立即做出积极反应，是因为中美关于售台武器的会谈“取得了新的进展”，“中美两国关系的新框架可以说基本确立”。从实际情况看，这时中美之间还没有就谈判解决售台武器问题取得进展，钱其琛的回忆可能在时间上有些大而化之了。不过他的回忆揭示了中国领导人此后即在当年夏季，决定采取重大步骤改善中苏关系的一个重要原因，即他们相信，一个稳定的中美关系是有利于中苏关系正常化的。[33]如上所述，这一思路反映了中国领导人虽然有心利用中苏关系缓和来加强同美国打交道的地位，但他们并不打算让苏联利用中国在中美关系中遇到的麻烦，在缓和中苏关系的过程中取得优势地位。此外，如果回顾中国以往处理与美国和苏联的关系的历史，就应该看到这一思路还有另一层重要含义，它反映了中国领导人在认知方面的重要变化。
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毛泽东等在新中国成立之初决定与苏联结盟，一个非常重要的原因是为了应付与美国的对抗。1969年秋季毛泽东下决心缓和中美关系，是因为极为担心他认定的苏联威胁，他甚至有可能认为，紧张的中苏关系是缓和中美关系的重要条件。邓小平在1978年末下决心完成与美国的建交谈判，在很大程度上也是因为他相信，为了对抗苏联的威胁，有必要尽快实现中美关系正常化。[34]他在1979年1月访美期间，在公开场合反复谴责苏联的对外政策，并呼吁建立反对苏联霸权主义的国际统一战线。历史表明，中国领导人很长时间里都相信，在美苏冷战的世界格局中，中国的对外政策是“非杨即墨”，很难做到左右逢源，不可能同时与两个超级大国保持良好的关系。正是从这个意义上说，中国领导人考虑中苏关系正常化的开始，也是从根本上逐步改变他们以往在冷战影响下形成的战略思维方式的开端。
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1982年5月，中美开始就美国售台武器等问题举行谈判。在夏季中美谈判进入收官阶段期间，邓小平在自己家里召开了一次专门会议，讨论改善中苏关系问题。根据参加会议的钱其琛回忆，邓小平在此次会议中提出，要争取中苏关系“有一个大的改善”，但必须是有条件的。他由此将同齐奥塞斯库所谈的三点归纳为苏联应主动解决的三大障碍，即从中苏边境地区和蒙古人民共和国撤军；从阿富汗撤军；劝说越南从柬埔寨撤军。这一方案获得与会者的同意。邓小平还提出，由外交部派遣苏欧司司长于洪亮以视察使馆工作名义前往莫斯科，直接向苏联方面转达中方的意图。[35]这次会议可以确定是中国领导人下决心开始推动中苏关系正常化进程的标志。
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邓小平显然在用新的思维考虑如何同时处理与美国和苏联的关系。8月17日，中美代表签署了“八一七”公报。美国在公报中再次声明，它无意侵犯中国主权和领土完整，无意干涉中国内政。美国承诺对台军售在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，并准备逐步减少，经过一段时间做最后解决。[36]后来的事实表明，尽管美国并没有严格履行公报中的承诺，但要发展与台湾的关系毕竟还是受到极大的限制。
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“八一七”公报的签署使中国领导人确信，中国在处理中苏关系方面已经具备了基本的有利条件。因此，在8月10日，即中美“八一七”公报签订前一周，中美关系大局已定的情况下，于洪亮衔命前往莫斯科，随身携带外交部起草的说帖。综合黄华和钱其琛的回忆，可知说帖是经过邓小平亲自核准，主要包括两个内容：第一是中方认为时机已到，已经可以为改善中苏关系做些实际的事情了；第二，建议苏方先从劝说越南从柬埔寨撤军做起，也可以从解决影响两国关系的其他问题，如减少中苏边境地区的武装力量做起；双方还应考虑为苏军撤出蒙古找到各方都可以接受的办法。同时中方也在阿富汗问题上找到合理的解决办法。[37]这是中方第一次正式直接向苏方提出解决三大障碍问题。如果回忆中的文字属实，可以看出中方对三大障碍的关切是有轻重缓急的，而且对每一个问题都留下了讨论的余地。例如，用减少中苏边境地区的武装力量代替苏联从边境地区撤军，这样的表述更接近建立边界信任措施，其中表达的缓和与善意是显而易见的。阿富汗问题的表述也有同样的意味。
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于洪亮到达莫斯科后，即要求在中国使馆面见苏联外交部副部长伊利切夫。伊利切夫在第一远东司副司长贾丕才陪同下会见了于洪亮，后者几乎一字不差地将说帖的内容当面背诵一遍。伊利切夫等表示，要待请示后才能答复。于洪亮此后前往波兰，在回程经过莫斯科时，再次会见伊利切夫，后者表示已经向上峰汇报此前的谈话内容，苏方会做出正式答复。苏联方面的决策过程尚不清楚，但结果是积极的。8月20日，苏联第一副外长马尔采夫约见中国驻苏使馆临时代办马叙生，递交一份备忘录作为正式答复，表示苏方愿意在任何时间、地点和任何级别上同中国谈判，以便“消除任何关系正常化的障碍”。邓小平在听取有关的报告后决定，重开中断了两年多的中苏谈判。中苏双方很快便商定，由两国副部长级的特使就两国关系正常化问题举行政治磋商。10月5日，谈判在北京举行，中苏关系正常化的进程从此开始。
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从间接公布的邓小平于9月18日下午在专列上同金日成单独会谈的资料中，可以更多地了解中国决策的内容，其中大致包含了四个方面：第一，此次中苏接触的目的是要实现中苏关系正常化；第二，中方提出解除三大障碍是因为苏联对中国安全构成了威胁，苏联可以先做一件来表示诚意；第三，中苏谈判将是长期的，双方已经决定展开副外长级谈判，但谈到实质性问题不会容易解决；第四，中方处于有利地位，苏联比中国更急于谈出成果，因为它“日子不好过”。[38]这段谈话表明，中国领导人一方面确定了此次中苏谈判的目标就是实现正常化；另一方面这时对谈判仍然是不急于求成，因为他们相信中国处于比苏联有利的战略地位，有条件从正常化进程中获得实质性的战略利益。这一认识导致中国领导人对中苏关系的发展进程进行了比较严格的控制。例如在中苏谈判开始前，中国对外友协曾经请示派代表团参加苏中友好协会成立25周年纪念活动，即被邓小平否决。原因很可能是他不想在谈判前给对方造成中方急于改善关系的印象。
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中国领导人在这个时期同时处理中美关系和中苏关系的实践，对中共十二大确定新的对外政策产生了重要影响，说明这一点对理解后来中国政策的发展是必要的。这些外交实践证明，中国领导人认为，在冷战的美苏两极尖锐对抗中，中国是可以左右逢源，同时与两个超级大国建立正常或缓和的关系，而且这对中国很可能更为有利。
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对美和对苏外交对中共十二大确立新的对外政策的影响主要体现在两个方面。首先是在对苏联政策方面，中共十二大政治报告中说：“如果苏联当局确有诚意改善同中国的关系，并采取实际步骤解除对我国安全的威胁，中苏两国关系就有走向正常化的可能。”其次是提出并逐步确立了“独立自主的不结盟”的外交政策，并将其正式写进十二大政治报告，从此决定了此后很长一段时间中国对外政策的主调。[39]这项政策显然包含着中国领导人对以往三十年同时处理与美国和苏联关系的基本经验。
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这里所谓的新中国成立后三十年的基本经验，其主要内容就是如何认识冷战和中国在冷战中的地位，以及如何处理与美国和苏联两个超级大国及其各自领导的两个阵营的关系等，包括与苏联结盟和对抗、与美国对抗和实现关系正常化以及与美国建交前后处理中美关系的主要经验。中国领导人从决定缓和中苏关系起，显然已经不打算继续在冷战中扮演过去那样的积极角色，他们已经意识到，中国有可能在两极格局中争取到一个超然的能够自主行动的地位。中共十二大提出坚持独立自主的不结盟政策，在一定程度上反映了中国领导人在这个阶段上总结的经验和教训。
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第三节 政治磋商陷入僵局
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中苏副部长级特使的政治磋商从1982年10月5日开始在北京举行，到1988年6月止共进行了12轮谈判，可以说是典型的马拉松式谈判。
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中苏副部长级特使的政治磋商第一轮于10月5日在北京举行，持续到21日，期间共举行了六次会谈。第一轮会谈具有重要的分析价值，因为双方在这一轮会谈中分别清楚地阐述了各自的立场和原则，同时也表明尽管存在严重的分歧，但都希望保持这个谈判平台，作为推动正常化进程的正式渠道。这一方面对双方了解对方的意愿和态度具有重要的象征意义，另一方面双方都可以利用这个平台调控两国关系正常化的进程，甚至有时利用来改善自己的战略地位。
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中方的特使是外交部副部长钱其琛，苏方特使是当时主管非洲事务的外交部副部长伊利切夫。后者有同乔冠华、韩念龙、余湛、王幼平等中国资深外交官谈判十多年的经验，对中苏关系涉及的具体问题及其复杂程度有较深刻的了解。同时作为职业外交官，在沾染了官僚作风后似乎缺少了对重要的新信息的足够敏感，要么就是过于谨小慎微，因此在重要的外交行动中绝不越雷池一步。
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根据钱其琛的回忆，中方在谈判前按照邓小平不要转弯太急和不急于求成的指示，确定了磋商的指导方针。这个方针是“立足战略全局，坚持原则立场”。值得重视的是，中方在要求苏联采取实际措施消除对中国的安全威胁方面，已经有了明确的方案，即邓小平所谓“先从一件事做起”，就是指的苏联“停止支持越南侵略柬埔寨，促使越南从柬埔寨撤军”。[40]中方为第一轮政治磋商拟订的谈判方针可以说是一个阶段性的界碑，它标志着中方实现正常化的政策最终形成。这项政策完整地说包括了这样一些内容：第一，中苏关系正常化应该以实现中国的战略利益为目标；第二，中国在这个领域的战略利益就是根本消除苏联对中国的安全威胁和解决在地缘安全领域面临的麻烦，这可以分步骤实现，可以优先解决的是印度支那地区问题，即越南从柬埔寨撤军；第三，由于稳定和改善中美关系优先于中苏关系正常化，以及在中苏关系中中国的战略地位优于苏联，中国在正常化问题上不急于求成。
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苏联方面的决策过程目前还不得而知。尤其需要搞清楚的是，前述邓小平在4月同齐奥塞斯库的谈话和在9月同金日成的谈话是否在政治磋商开始前已经被转达给苏联领导人。由于罗马尼亚和朝鲜都是苏联阵营的国家，同苏联保持着较好的关系，很难想象邓小平的那些讲话不被齐奥塞斯库和金日成转达给苏方，尤其是齐奥塞斯库一直在为中国领导人向两个超级大国传话方面发挥着重要作用，中国领导人一直对他很信任，谈话很少无的放矢。当然这都需要档案来证明，如果档案证明苏联领导人已经了解邓小平的谈话内容，那么可以大致断定他们对谈判也抱定了不急于求成的态度。从伊利切夫在磋商中的立场和态度看，苏方的指导思想基本没有超出勃列日涅夫“三二四”讲话的范围。
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从双方在政治磋商过程中的言行分析，可以看出中苏在国家关系正常化问题上的原则区别。中方是站在国家战略的层次上，坚决地将国家关系正常化的谈判作为谋求战略利益的过程，务必要达成获得既定战略利益的目标，即逐步地根本消除苏联对中国的安全威胁，中苏国家关系的正常化只能建立在双方拥有基本的战略互信的基础上。
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苏方则是希望通过谈判缓和并改善双边关系，从而缓解在亚洲方向面临的压力，因此并不希望对已经获得的战略地位做根本性调整，不想减轻对中国的军事压力，它很可能只要双边关系有所改善即可。苏方对正常化的定义很可能就是双方谈出一个作为双边关系基础的准则，然后签署一个有关这个准则的外交文件。双方的这种分歧在政治磋商中充分展现，并使谈判很难取得实质性进展。
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根据钱其琛的回忆，10月5日第一轮磋商开始后，钱其琛即将中方的发言集中在消除三大障碍上，强调要实现两国关系正常化，双方需要共同努力，扎扎实实地做一些事情，以便消除阻碍两国关系发展的严重障碍。他在谈判中明确说明了中方要求的优先次序，指出一下完全消除中苏之间的所有障碍是有困难的，中方认为可以从解决越南从柬埔寨撤军问题做起。解决这一问题首先是因为它对维护地区和平至关重要；其次是因为它比较切实可行，苏联只是施加自己的影响而已。由于目前无法获知中方内部讨论的内容，所以对中方为什么在第一轮磋商中提出促使越南从柬埔寨撤军作为苏联应采取的第一步，目前只能依据上述钱其琛的回忆来分析了，但这样的分析很可能是不充分的，还有待档案进一步解密。
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伊利切夫的发言则是坚持苏方一再阐述过的原则，即第一，中苏关系的改善不能有“先决条件”；第二，中苏关系正常化不应当损害“第三国利益”；第三，重申苏联“从不威胁中国”。他反复重申苏联希望改善两国关系，继续以往的做法，建议共同制定中苏国家关系的基础文件，也可以先就改善和发展两国在经贸、科技和文化等各个领域的关系等达成协议。
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由于双方立场相去甚远，磋商过程中两位特使针锋相对，气氛有时非常紧张。不过双方显然都保持着继续磋商的意愿，所以在正式谈判之外的气氛相对轻松，中方特意安排了游览活动，以便进行私下沟通。钱其琛利用招待伊利切夫游览休闲的机会，向后者说明中方确有意愿推动两国关系正常化。他告诉伊利切夫，于洪亮于8月转达的口信中有重要的新内容，这表明了中方希望认真地为改善中苏关系做些事情。例如，在减少中苏边境地区武装力量的问题上，中方的措词包含着双方承担义务后撤军的含义；在印度支那问题上，中方的措词是只要求苏联促使越南从柬埔寨撤军，不涉及苏越关系的其他方面；等等。伊利切夫除了重申苏联的立场，未作其他回应。[41]
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第一轮政治磋商共谈判了六次，最后一次于21日结束。此轮磋商结束后，10月24日，中方基于对谈判以及对改善中苏关系表示重视的考虑，由外交部长黄华出面会见了伊利切夫。后者借此机会继续阐述苏方的一套老生常谈，黄华则照例一一予以驳斥，并再次要求苏联为消除那些障碍做一两件实事。[42]尽管谈判中双方在阐述各自立场和反驳对方时都是唇枪舌剑，而且双方在每一个问题上都没有达成共识，但是中方对谈判的评价显然是正面的，认为能够在坦率的气氛中深入地交换意见，增进对彼此立场的了解，是一个积极的进展。
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第二轮政治磋商于1983年3月在莫斯科举行，结果依然是照例的争论和无实质性进展。到1986年4月在莫斯科举行第八轮政治磋商为止，双方在消除三大障碍问题上仍然未能取得任何进展。同时中苏任何一方都没有因为政治磋商旷日持久且毫无进展便提出中断谈判，在维持政治磋商这个对话平台的过程中，双方都展现了坚忍不拔的政治毅力。由于中苏在全球战略、地区问题和双边关系三个层次都存在着相互冲突的利益和立场，副外长级政治磋商在无法取得进展的情况下能够长期持续，这也从一个侧面说明了两国领导人的确都有缓和与改善两国关系的意愿。
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