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例如曹汝霖等人参与的官制编制馆，究竟有无正式机构，其正式名称是局还是馆，是编定、编纂还是编制？目前坊间和学界众说纷纭。根据李家驹所奏，应是设立编制局，而按照清廷的上谕，则仅及派载泽等编纂官制，奕劻等总司核定，并无设局之说。[4]此事各种政书失载，只有《东方杂志》增刊《宪政初纲·立宪纪闻》记到：1906年9月6日在恭王府朗润园设编制馆，以孙宝琦、杨士琦为提调，下设起草、评议、考定、审定四课，金邦平、张一麐、曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄瑞祖为考定课委员，周树谟、钱能训为审定课委员，另有京师各部、处以及各疆臣所派参与会议官员多人。[5]如此大事，官书典籍没有记录，至少不够正常。实情如何，还要进一步考究。
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按照清廷的设想，改官制为预备立宪的起点，至关重要。由十几位少年得志的留日学生实际操纵如此重大决策，引起言官的强烈不满。赵炳麟奏称：
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臣闻此次编定官制，虽经简亲王、大学士、军机大臣、政务大臣、各部尚书及直隶总督等公同编订，然主其事者不过一二人，而主笔起草亦只凭新进日本留学生十数人。此等留学生原无学问根底，亦未受普通教育，且率为其父兄不能拘管之人，乃纵之东渡。及至东京，粗习东文东语，遽受选科学业，不三数年，遂哀乞各该校校长，优予毕业文凭，或伪受修业文凭，以为内渡投入权势门户，猎取官资之地，敢为大言，以肆欺罔。此次编制率出其手，于本国国体、人情及数千年官制因革之故，并我朝开国以来成法精意之存，茫然莫解。即于东西各国官制，亦墨守一孔之言，罔知体要所在，是以此次编制随员中之文学生盖以日本职员录二本为秘钥，武学生则以日本陆军成规类聚一册为金科。夫职员录者，即日本每岁刊行之搢绅也，成规类聚者，即日本陆军省岁集之例案也。臣尝以此两种与所闻拟订官制逐节比对，其符合者凡十之九，即间有出入之处，盖亦承受一二。当道意旨，为推广其权力起见，即臣所谓权力又加甚焉者也。
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窃惟我国有大变革，有大制作，岂借一二部日本搢绅成案与十数名留学生所能订定？我皇太后、皇上仁孝为怀，不忍以圣祖高宗经营完善之天下，一旦乱于十数乳臭小儿之手，应请于该大臣等编定奏呈以后，其中宏纲所在，朝廷自有权衡。若其各部节目条分缕析之处，具体虽微，关系极重，应请饬令京外各大臣各举所知，须博通中外之故，谙习古今之变，名儒宿学，送入政治馆，令于现在所拟定官制各条，详为磨核推究，申明理由，悉心厘订，庶几切实可行。不得以一二留学生塞责，则于订定官制必有裨益。[6]
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赵炳麟虽然意在攻诋，所说却也并非无中生有。留学生能够大展拳脚，未必是他们新的知识水准如何高明，清季京师官场的变化和结构，才是他们赖以发挥的凭借依托。在南北、清浊相继化解之后，光宣之际朝局的枢纽关键何在，实情更为复杂，而今人的看法却反倒趋于简化，很难达到亲临其境的境界。可以说，对清政府的研究严重不足，而且研究的态度方法大有可议，是整个中国近代史研究中最为薄弱的环节之一。
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留学生发挥超强作用的背景之一，是官绅游历的普遍化。据曹汝霖回忆：
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宪政馆第一大事为起草宪法，公推李柳溪（家驹）、汪衮父为起草，另推若干人为参与，余亦为参与之一。柳溪与衮父都是新旧兼通之学者，他们两人特在红螺山赁一小寺，静心研究，参酌各国宪法，采用责任内阁制，总理钦派，阁员由总理遴请钦派，国会两院制，人民应享之权利，与各国宪法相同。另设枢密院，以位置旧人。
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李家驹即官派游历的典型。李是汉军正黄旗人，光绪进士，授翰林。早在戊戌变法期间，他就由管学大臣孙家鼐奏派，和御史李盛铎、工部员外郎杨士燮等赴日，将日本的大学、中学的规制课程以及考试之法逐条详查，汇记成《日本东京大学规则考略》—书。1902年制订壬寅学制时，李家驹是主要参与者之一，该学制基本是以日本为蓝本变通而成。1907年他出任驻日公使后，又兼任考察政治大臣，率团听受伊藤博文、金子坚太郎、穗积八束等人所讲短期培训课程如日本宪法等，并用一年半时间坚持听完有贺长雄讲授的长期专业课。由此李家驹一举成为清朝官员中少有的法政专家，他主持编译编撰了各种关于制度变革的著作，其中包括通过达寿与伊藤博文、伊东巳代治等协商选择，为清廷专门编译了一套介绍现行日本官制及宪法的书籍。[7]根据所掌握的法政学理知识，依靠日本顾问和留日毕业生的帮助，他提出的各种改制方案，备受清廷赏识，奉命协理资政院事务，并被奏保为宪政馆提调，成为摄政王主政时炙手可热的红人。[8]
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而在保守的言官看来，李家驹却是“一意阿时，懵不晓事，徒袭东洋皮毛”。他在宪政编查馆一意孤行，不与同僚商酌，便提出行政纲目，刊行之后，人情汹汹，内外百官皆惴惴不自保。游历与游学相互结缘，掌握改制实权，天下堪忧，“宪政编查馆起草各员如汪荣宝、吴廷燮、章宗祥等，何一非丙午遗孽，又益以杨度，使实行革命于政治之中。故彼党谈新政者，皆言变法当从官制入手。盖官制既乱，倾去旧臣，援用私党，使布居要地，乃得尽逞其谋”。[9]如果任其发展，戊戌变法的一幕必将重现。
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游历开始是指来华外国人周游内地的行为，后来兼指出洋考察的官绅。早期游历多赴欧美，人数有限，以官居多。光绪十二年（1886），总理各国事务衙门专门拟订《出洋游历人员章程》。戊戌变法期间，设制度局于内廷，又分设十二局于京师，其中位列第十的就是游历局。和游学一样，出洋游历逐渐成为一项重要的阅历出身。学制颁布以前，各地官绅多有出洋游历之人，开始着重考察军事技术及机器制造，了解风土人情，后来逐渐扩及学务、政治、工商实业、社会改良等方面。
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新政时期，选派王公大臣及其子弟，并京外满汉大小官员轮派出洋，以便考察一切政艺，成为清廷的既定国策，而游历的重点转向日本。从京师到各省的各级各类部门乃至民间社会，从官僚到士绅，从官派到自费，人数至少以千计，考察的重点也由军事工艺主要转向教育、政治、法律、警政、实业、商务、传媒等各方面。
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鉴于游历日渐增多，清政府一方面予以鼓励支持，一方面加强规范约束。在当朝执政看来，自费出洋游学之人大都年少未学，毫无阅历，易滋流弊，已入仕途人员则多读书明理，循规守法，内而京堂翰林科道部属，外而候补道府以下等官，无论满汉，择素行端谨、志趣远大者出洋游历，分门考察，可以备归国任使，并可熟稔游学生详情，帮助教化。因此，按照清朝的意旨塑造出一批游历，使之引导游学，发挥作用，确保取法外洋的步伐能够沿着清廷划定的轨道。
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1904年颁行的《奏定学堂章程》在奖励出洋游学的同时，也顾及游历，规定：游历与出使不同，须少带随从，一品大员可酌带翻译一二员，随从二三人，其余职官只可带翻译一人，随从精简。对于出洋游历各员，分别等第，从优给奖：
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一、游历遍涉东西洋各国，往返在三年以外者为上；择游欧美之一二国或二三国，往返在二年以外者次之；专游欧美之一国，往返在一年以外者又次之；仅至东洋游历，往返在一年以外者又次之。无论东西洋，其游历在一年以内者，无奖。
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二、游历之宗旨，以能考察其内政、外交、海陆军备、农工商各项实业及其章程办法为要。一二品大员须兼综博览，其余官员可择兴趣所在、职业所近而分门考察。凡考察所得，宜记载著书，归国后奏呈考核。应奖者须有札记著作，实有所得。游历年限虽多，毫无记录者仍不给奖。
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三、内外职官，无论实缺候补，自费出洋游学，毕业后优予升擢补迁。游历奖励，比照游学减一等。游历游学人员，一概免扣资俸。[10]由这一规定可知，官派以外的游历，凡符合规定者，即作为自费出国，带薪考察。
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除一般性号召外，京师各部院官员的出国游历受到特别重视。光绪三十二年（1906），政务处、学部议复直隶总督袁世凯奏请选派翰林出洋游历，由掌院学士于翰林院人员内遴选志趣正大、学问优长、有志出洋者四五十人，咨明学部，分为游学、游历两项。[11]同年，给事中陈庆桂以科道为献替之官，部曹有办事之责，于各国政治尤应讲求。且新设之商部、学部、巡警部，以及交涉、工程、法律，事事皆当整顿，奏请各部都察院堂官，选派科道部曹出洋游学游历，一切章程，照翰林院办理。各衙门兴办要政，必须出洋调查，应准各该堂官遴选派往游历，照《奏定学堂章程》所定自费游历奖励办法办理。[12]
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《奏定学堂章程·学务纲要》以学堂所重，不仅在于教员，尤在管理之人必须明于教授法和管理法。各直省宜于官绅中推择品学兼优、性情纯挚而平日又能留心教育者陆续资派出洋，员数以多为贵，久则一年，少或数月，考察外国各学堂规模制度及一切管理教授之法，回国后分别派入学务处及各学堂办事。欧美各国因为道远而费重，不能多往，而日本断不可不到，即使边远贫瘠省份，至少也必派两员。
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光绪三十二年二月，学部通行各省选送游学限制办法，其游学日本者资格宜限定，而游历官绅可稍宽限制，但也要品行端谨无劣迹，身体强健无宿疾。[13]七月，学部订立《出洋游历简章》13条通咨各省，对出洋游历官绅的资格加以限制。规定各省选派员绅出洋游历及京外员绅自请出洋游历，应由各本衙门及各将军、督抚详加考察，确系性行端谨，学有根柢，年力富强，不染嗜好，平日于政治、学术、实业等项留心考察者，始予给咨。自请游历者，应将欲游历之国及考察之事先行呈报审核。自请游历者，赴日不满三个月，赴西洋不满六个月者，概不给咨。除一二品大员及特派出洋考察人员不在所限外，其余均应照章办理。[14]
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就新政而言，游学的作用或许不及游历（一些短期速成生实际上与游历相差无几）。因为新政明确以日本为楷模，从上到下又急于全面铺开，只能照着日本的葫芦画瓢，所以日本成为游历的主要目的地。各种趋新事业举办之际，有关当局往往派专人赴日，调查收集对应机构的章程、型制、创办程序、操作规则等详细资料，经比较取舍后，模仿实行。民间绅商报人，秉承他山之石可以攻玉的古训，也纷纷东渡取经，以俾兴学办报，举办实业。
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为了适应各方的需求，取得良好收效，游历官绅东渡前后，要由中日两国政府的相关部门集中组织听讲学习，进行短期培训。有关方面还为游历专门编写了各种参考书籍，详细介绍日本明治维新的概况，说明历程步骤，并分门别类地编制了具体的考察指南，指示考察的程序、步骤和做法，供游历官绅参考，以便安排行止日程。游历官绅则按图索骥，将日本的各种制度一一临摹，照搬回中国。1908年，出使日本大臣李家驹奏请仿照直隶派遣自治员办法，各省派员赴日游历每年于二、三、九、十月为到日之期，以便30人以上者，请日本法政大学专门开班讲解，使其先明学理，并逐渐熟悉日语，再行考察。七月，学部通咨各地施行。[15]
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各直省提学使司人员请旨简放，必须先行出洋游历。除曾经出洋及办理学务、资劳久著者可即行赴任外，其余各员应先派赴日本考查学校制度及教育行政事宜，以三个月为期，归国后再行赴任。光绪三十二年，学部奏准提学使司人员先后派赴日本考查学校制度及教育行政事宜，将该次简放各省提学使，分为三种：曾经出洋及办理学务有年者，毋庸出洋；其余各员在京者，均于请训后前往日本；出差在籍者，应俟奏请陛见后，再赴日本。考察事毕，即行赴任。[16]
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办理新政堪称全国模范的湖北、直隶两省，在派遣出洋游历方面同样领先一步。光绪三十一年（1905）四月，湖广总督张之洞札行选派实缺各州县自备资斧，赴东游历，往返程途不计，以在东实有半年为限。到后凡属有关政法之事，如学校、警察、监狱、道路、水利、财政、武备、制造及一切农、工、商、渔等实业，均须悉心考察，纵不必人著一书，亦须择要记录，回鄂后呈侯核闻。并定以此后续经补选各员，均应于到任之先，一体派往游历一次，着为定章。[17]六月，直隶总督袁世凯奏遣派官绅出洋游历办法，凡学堂、警察、农工诸大政，皆关紧要，令实缺州县人员，除到任已久、未便令离职守外，其余新选新补各员，未到任以前，酌给津贴，先赴日本游历三月，参观行政、司法各署及学校实业大概情形，期满回国，然后饬赴新任。并责令呈验日记以征心得。又以各州县学堂工艺诸端，皆须绅董相助，令各属公举品端学粹之绅，咨送日本游历四月，每州县至少须送一人，选派护送员、议员随同东渡。[18]两省做法大同小异，差别只是在于一系自费一有津贴。
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在相当长的时期内，游历未能得到研究者足够的关注，其原因一则留学生的影响后劲较强，二则清政府及官绅的行为多遭否定，三则有关资料较为零散，又未经收集整理的积累。考察期间，官绅游历详细撰写游记，记载行程内容，所到之处、所见之人、所获之物以及耳闻目睹的种种见闻感想，其中一部分被印制成书，一些则仅为稿本。研究这些奏报游记，并追踪游历官绅归国后在兴办有关事业中的影响作为，可以加深理解这一时期中日交流的情形程度。近20年来，利用东京日比谷图书馆实藤文库所收集的官绅游历的日本游记和档案报刊等文献，对赴日游历做了有益的研究，总体概述的有熊达云《近代中国官民の日本視察》（成文堂，1998年版），分门别类则有汪琬的《清末中国対日教育視察の研究》（汲古书院，1998年版）。而中国学者注意到这些已成文物的图书的价值，在日本和中国各图书馆调查收集，整理出版，为进一步研究提供了方便。[19]
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与原来留学生的研究相近似，对于游历的研究往往也着重于异国的见闻，至于回国后如何影响改革和各项趋新事业，虽已注意论及，尚未充分展开。连同日本顾问在内，诸如此类的研究课题无论资料还是视野，都必须沟通中日双方，而现行的研究却往往各顾一面。例如有贺长雄对晚清民国时的中国影响颇大，与日本思想界政法界的关系尤其深，日本所编有贺长雄文集，仅及其关于日本的著述，大量在中国发表的文字未予收录。而中国学人则仅在论及清季民初相关史事中才会提及，难以知其所以然。晚清和明治时期的中日人士，是在西学、东学和中学的纠结中展开其心路历程和行进轨迹的，近代东亚的历史进程不可能截然分隔，分科分类分国别的研究显然不能真正了解认识那一时代中日两国的人和事。对此，还有待于两国以及其他各国关注相关研究的学人共同努力。
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