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比如现实主义假设国际政治是无政府状态，而国内政治是等级制的。华尔兹（Waltz 1979：88）在讨论体系组织原则时认为，“国内政治体系各部分具有主从关系。一些行为体可以发号施令，而另一些行为体则需要服从。国内体系是集中化和等级制的，国际政治体系各部分处于协调关系之中。形式上，所有国家一律平等，没有国家可以发号施令，其他国家也不必服从。国际体系是分散化和无政府的”。在本书中，我将挑战这一关于国内政治组织原则的假设，分析放松国内政治是等级制的假设会如何影响国际政治。在别处，我和其他学者也曾谈及放松国际政治总是完全无政府状态这一前提将产生的后果（Milner 1991; Ruggie 1983; Keohane 1984）。这两个前提都能改变，但本书只改变关于国内政治的前提。
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多数政治——无论国内还是国际——都处于这两极之间，这一区域我称为多头政治（polyarchy）3，这一结构要比无政府或者等级制更为复杂，其中的相互关系更像一个网络。没有单一集团处于顶端，政策制定的权力或者权威是共享的，且常是不平等的共享。多头政治中集团间的关系包括了相互影响和/或在集团间分配特定权力。
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我的核心主张是国家并非单一行为体，也就是国家并非严格的等级制，而是多头政治，由具有不同偏好的行为体组成，它们分享决策权。国内政治权力斗争对它们至关重要。国家生存是决策者的一项重要价值，但是多数决策并不直接关涉国家存亡。一旦我们远离单一行为体和完全等级制的假设，国家的行为也就改变了。如果行为体的偏好不同，那么内部有两个行为体做出的决定会不同于只有一个行为体所做出的决定。在多头政治中，达成内部妥协变得至关重要，因而国际政治和对外政策就成了国内权力斗争和达成内部妥协的一部分。
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因此，国内政治可能处于谱系的不同位置上，在该谱系中，等级制和无政府状态处于两端，而多头政治处于中间。三个重要因素决定国家在此谱系中的位置：国内行为体的政策偏好、行为体间权力共享的制度，以及行为体间信息的分布。国内集团之间权力和信息的分布加上它们偏好的差异界定了多头政治的程度。首先，多头政治假定行为体的偏好不同。如果所有重要的国内行为体具有相同偏好，那么即使它们分享权力，这种情况仍然同单一行为体的情况一致。若具有相同偏好，则不管哪个行为体掌权都会选择同样的政策。因此偏好的差异程度是重要变量。其次，政策制定必须分享。如果一个行为体控制所有决策，这就又回到了单一行为体模型，由等级制主导。再次，如果一个集团控制了关于某一议题的所有相关信息，那么也再次回到一个相对等级制的结构。因此利益、制度和信息是关键变量。
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总体而言，有三类行为体存于国内政治之中。行政机构（比如总统、总理或者独裁者）和立法机构组成两大主要政治集团；行政机构包括官僚机构或政府不同的部委。第三类行为体由社会利益集团构成。如果在一个议题上，这三类行为体的偏好不同，而且它们分享关于该议题的决策权，那么就不能将国内政治视为单一行为体。不同于完全的等级制，现在由多头政治所主导。另一方面，如果行为体具有相同偏好，那么就存在单一的“国家利益”，单一行为体的假设也是站得住脚的。这样的情况在极端情况下最易出现，按沃尔弗的比喻（Wolfer 1962：13—16），这就像房子起火，或者国家被别国入侵，此时国民的偏好趋于一致。同理，如果行为体具有不同偏好但是只有一个行为体控制决策，那么等级制仍主导，单一行为体的假设也仍然合适。实际上，某个行为体单独控制政策选择越强，比如行政机构掌控权力——也就是行政领导人较少同其他行为体分享决策权——这种情况同单一行为体或者严格等级制的情况越为接近。
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国内政治很少是只有单一政策制定者的完全等级制，即使非民主体制也是如此。即使对独裁者而言，职业军人、大地主、大企业以及政党的支持通常是保持权力和执行政策所必需的。因此这些集团常会对行政机构的提案运用否决权，而且在其他方面，比如议程设定上，同行政机构分享权力。即使像希特勒和斯大林这样的独裁统治者也依赖于内部集团的支持来维持权力和制定政策。一项对斯大林的研究认为，“对‘冷战’的多数修正主义解释……认为苏联领导人既是铁板一块，又基本上是被动的……但是苏联的决策过程既同苏联内部的派系斗争发展相联系，也同苏联‘客观的’海外利益相关……因此在很多其他的案例中，苏联‘政策’……似乎很大程度上是国内派系冲突消长的函数”（Ra’anan 1983：8）。另有研究克里姆林宫的学者通过对斯大林统治的观察认为，“斯大林治下的苏联是桌面下的激烈斗争……你知道这个国家正在发生什么，你会不时看到死尸或者残肢，但是你从不会知道为什么”（New York Times，July 18，1996，sec．A，p．3）。
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证据表明即使阿道夫·希特勒也面临着多头政治的情况。最近对希特勒政权的历史文献研究表明，“现代历史研究推翻了关于希特勒的旧观念，也就是行进中的紧密组织、统一的队伍，其成员全部效忠完全一致的理想”（Hiden and Farquharson 1989：75）。该领域的学者将其政权描述为是“多头政治的”，包括至少四种力量中心的斗争。
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同样，西班牙的佛朗哥（Franco）政权也常被认为是依赖于各种国内集团的支持：
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尽管我们能够确定，无论什么样的制度变化一定是由佛朗哥本人提出或者有他的积极支持……（支持佛朗哥的）民族主义联盟的异质性排除了某些特定的行动，要不然这些行动就会成为可能：在西班牙新政权中，没有任何一个集团具有足够的权力而成为主导力量。更为重要的是，佛朗哥政权并没有发展成为独裁的一党制国家，而是发展成了没有政党体系的威权国家，其中发育出了“有限的多元主义”。（Gunther 1980：6）
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由希特勒、斯大林和佛朗哥所控制的国家并不是多元民主制，但是历史表明，即使在这些宣称单一等级制的国家中，统治者也无法进行独裁：不同偏好的国内集团竞相对政策施加影响，统治者在制定政策时也不同程度地依赖这些集团。尽管这些国家在谱系中被归为等级制的一端，但是这些国家也表现出了内部多头政治的迹象。
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民主体系就更是多头政治了。像非民主国家一样，民主国家在内部组织原则上存有差异，一些国家倾向没有等级，而另一些国家则倾向等级制。在多数情况下，至少两类行为体在竞相控制决策过程。通常立法机构和行政机构共同影响政策制定。在一些情况下，两个或者更多的政党可能处于竞争状态，也就是执政党或执政党联盟，以及反对党。在统合主义体系（corporatist systems）下，三类行为体至关重要：行政机构（“国家”）、有组织的劳工以及有组织的资本家。这些行为体共同控制政策制定的关键因素：设定议程、设计政策方案以及修正、批准和执行政策。国内行为体或是分享对政策制定过程中这些要素的控制，或是掌握特定权力。
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国内政治制度决定了这些权力如何在行为体间分配。比如，宪法通常在行政部门和立法部门间分配特定权力。在许多民主国家中，立法部门是代议制的实体，鲜有提出政策方案的权力，但是一般总是拥有批准或者否决行政部门方案的能力。这实际上赋予了立法部门以事后否决行政部门的权力。行政部门多数情况下能够设计方案和设定议程，但是这些方案必须要得到立法部门的批准。尽管这似乎是美国总统制下人们对政治的特别看法，但多数民主国家的行政部门都依赖于国会多数对它的信任。正如英国和加拿大的学者所强调的，“国会会令行政部门在斟酌时有所忧虑，国会主要通过预期反应的法则来施加影响，但也会通过较为公开的表态来施加影响”（Jones 1991：126; Campbell 1983：12—13）。实际上，立法部门和行政部门分享决策权，在决策过程中分别扮演不同角色。在这点上，多数民主体系都万变不离其宗。比如在美国和德国，司法部门是同立法和行政部门分享权威的第三个行为体。
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理解政策制定的关键就是意识到国内行为体间是如何展开博弈的。这一博弈依赖三个变量：行为体政策偏好的差异、信息的国内分布以及国内政治制度的性质。行为体偏好的差异越大，掌握的信息越均等，国内状况就越体现多头政治特征。在极端情况下，如果每个行为体都能对政策选择有否决权，那就较接近无政府状态的情况。比如塞布里斯（Tsebelis 1995）关注作为“否决角色”的国内行为体，认为随着这些行为体数目的增加、其偏好的分化、其内部一致性的降低，决策的困难程度也随之增加。行为体的利益、信息和政治制度是本书的三个重要变量，后文再加以详述。这三个变量决定了国内多头政治的程度，从而也就决定了塑造国际合作的国内博弈的性质。
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多头政治对国际政治的意义是本书的核心。本书认为多头政治改变了国际政治运转的方式。外交政策制定并不是将国家求生存作为优先考虑，而是被内部权力斗争和妥协所主导。尽管建立在单一行为体假设基础上的现实主义和国家主义仍认为行政部门主导外交政策的制定（Waltz 1979; Krasner 1978），但是行政部门并不总是占有优势。由于行政部门同其他国内集团分享决策权，因而政策选择就不同于行政部门主导的情况。政策选择——无论是国内或者对外政策——都是内部行为体策略博弈的结果。总之，外部的冲突与合作反映的是国内政治中的斗争和共识。
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行为体的利益
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本书尝试既能对比较政治学，也能对国际关系学有所贡献。本书认为国际关系学者应当将比较政治学纳入考虑，也引入了一些比较政治研究中的辩论。首先，讨论了行为体利益和政治制度间的关系。书中探讨了利益和制度如何互动以决定政策选择。其次，讨论了在塑造政策中社会和政治行为体的相对重要性，因此涉及了国家—社会关系的辩论。再次，本书也涉及了总统制政府和议会制政府的相对优点。书中的问题是总统制—议会制这种两分法是否有助于解释国家的国际合作能力。
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本节的主要问题是行为体利益和政治制度间的关系。4尽管注意到利益和制度对政治结果都有重要影响似乎已成常识，但是学者们常会忽视其中之一，而强调单一变量（比如Rogowski 1989; Hall 1986; Frieden 1990; Haggard 1990）。例如，多数“新制度主义”关注于制度以解释政治结果，而忽视行为体利益（比如March and Olson 1989）。理性选择模型也往往集中于制度。阿罗（Arrow 1963）、麦凯尔维（McKelvey 1976）和普洛特（Plott 1967）的研究表明在多数统治的条件下，几乎不存在某种行为体偏好类型能提供稳定的均衡，他们之后的学者比如谢泼斯（Shepsle 1979）开始探讨能够导致政治均衡的制度特征。结构诱导的（structure-induced）均衡成了主要议题，制度取代了对偏好的研究。
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但是比较政治的核心问题仍然是制度与行为体偏好之间的关系。里克（Riker 1980：432）认为：
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社会科学家现在，或许一直以来就对制度和个人偏好对社会决定的影响程度有不同的看法。清楚的是至少某些社会成员的（偏好）不可避免地影响这些决策……另一方面，我们也不能忽视制度的力量。那些（偏好）具有影响的集团生活在一个有关语言和价值本身的习俗世界中。这些习俗会相应浓缩为制度，它们规范行为，尤其是规范决策……但是，当我们尝试评估这两种力量的相对重要性时，仍然无法清楚说明谁更重要。非常可能的是，两种力量都是必要的，任何单一一方都不是充分条件。如果这样，对社会因果的完全说明必须包括这两方面……社会科学一个根本的和尚未解决的问题就是……学会同时考虑（偏好）和制度。
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我同时考察偏好和制度，因为多头政治对这两者都有影响。困难之一是解释两者如何互动产生国际合作。第二章开始讨论利益以及从利益导出的政策偏好，同第三章一起探究它们对合作的影响。第四章引入制度变量并分析其影响。在这种精神指导下，本书提出了偏好和制度对国际合作影响的假说。这里列出后面有关利益和制度讨论中的主要命题。
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国内政治是重要的，因为国家并不是单一行为体。国家内部的集团具有不同的政策偏好，因为它们受政府政策的影响不同。政策的任何变化，例如因为国际合作而产生政策变化，都具有国内分配性和选举性影响。这些国内后果就是政治的“内容”。首先，这意味着一些社会行为体反对合作而另一些行为体支持合作。这些集团会就是否合作对政府施加压力；它们会承诺增加选举支持或者威胁撤回支持。反过来，政治行为体会根据同这些社会行为体的关系来判断支持还是反对合作政策。似乎并没有一个统一的“国家利益”观，也没有一个统一的合作对国家利益会产生何种影响的看法。其次，政策选择具有选举后果。当选择政策时，国家的政治领导人不仅受到利益相互冲突的集团的压力，还必须考虑这些政策的选举后果。政治领导人会偏好那些促进经济的政策，因为这些政策会增进其保住职位的可能性。因此促进经济某方面的政策会得到支持，而那些增加失业或者通货膨胀进而损害经济的政策会遭到反对。政治领导人对国际合作的政策偏好是由这两种力量所塑造的。
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政治和社会行为体的政策偏好是本书的关键变量。分享决策权的行为体间政策偏好的差异对国内政治如何影响国际合作发挥重要作用。国内偏好结构（structure of domestic preferences）是讨论这些偏好的简化方式。这一结构是指在当前议题上，国内重要行为体偏好的相对位置。主要包括三类国内行为体：政治行政部门（总统或总理）、立法部门以及利益集团。5各个集团的偏好都按单一维度来安排。每组行为体之间偏好的相对位置以及相对于外国的位置决定了国内博弈的本质。哪些行为体是鸽派（也就是其偏好接近外国的偏好），哪些是鹰派，以及它们偏好之间相距多远，都是国内博弈的重要因素，在第三章中会详述。同样关键的是国内偏好结构因议题领域而不同。在不同议题领域上，行为体具有不同偏好，因此这些偏好的结构也就不同。并不存在单一的国家偏好结构；偏好结构是因议题领域而变化的。如果两个国家的偏好结构相似，那么在其他条件不变情况下，可以预期两国的国内博弈也是相似的。国内偏好结构是解释合作的关键自变量。
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第三章提出两个假说，表明国内偏好结构对国际合作的影响。因变量有两部分：我对国际合作的可能性和任何可能的合作协定的内容都感兴趣。国内偏好结构影响合作的这两个方面。第一，当最温和的国内行为体掌握更大内部决策权时，合作最为可能。当国内政治中更为强硬的行为体处于最具权势的地位时，合作的机会降低，但也是可能的，不过内容更有利于强硬派。第二，不仅行为体的相对地位重要，而且它们之间偏好的差异也很重要。当行政部门和立法部门的政策偏好相距甚远时，政府更为分化，合作可能性降低。而且，随着政府内这种分歧的增长，任何可能的合作协定的内容也会变化。如我表明的那样，国内行为体的偏好结构对国际合作相当重要。
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本书关于偏好作用的观点与关于其作用的标准观点有两个重要不同（Milner 1988; Rogowski 1989; Frieden 1990，1991）。第一，许多早期观点只考虑社会行为体的偏好，没有将政治行为体偏好独立于社会行为体来考察。在本书中，社会行为体和政治行为体的偏好共同影响政策选择。第二，偏好并不像传统观点认为的那样能直接转变成政策。相反，在给定制度条件下，政策是由行为体间偏好的策略互动所决定。政治行为体的作用和政治行为体与社会行为体间的策略互动是国际合作的国内博弈的核心。
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国内政治制度
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