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尽管我们能够确定，无论什么样的制度变化一定是由佛朗哥本人提出或者有他的积极支持……（支持佛朗哥的）民族主义联盟的异质性排除了某些特定的行动，要不然这些行动就会成为可能：在西班牙新政权中，没有任何一个集团具有足够的权力而成为主导力量。更为重要的是，佛朗哥政权并没有发展成为独裁的一党制国家，而是发展成了没有政党体系的威权国家，其中发育出了“有限的多元主义”。（Gunther 1980：6）
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由希特勒、斯大林和佛朗哥所控制的国家并不是多元民主制，但是历史表明，即使在这些宣称单一等级制的国家中，统治者也无法进行独裁：不同偏好的国内集团竞相对政策施加影响，统治者在制定政策时也不同程度地依赖这些集团。尽管这些国家在谱系中被归为等级制的一端，但是这些国家也表现出了内部多头政治的迹象。
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民主体系就更是多头政治了。像非民主国家一样，民主国家在内部组织原则上存有差异，一些国家倾向没有等级，而另一些国家则倾向等级制。在多数情况下，至少两类行为体在竞相控制决策过程。通常立法机构和行政机构共同影响政策制定。在一些情况下，两个或者更多的政党可能处于竞争状态，也就是执政党或执政党联盟，以及反对党。在统合主义体系（corporatist systems）下，三类行为体至关重要：行政机构（“国家”）、有组织的劳工以及有组织的资本家。这些行为体共同控制政策制定的关键因素：设定议程、设计政策方案以及修正、批准和执行政策。国内行为体或是分享对政策制定过程中这些要素的控制，或是掌握特定权力。
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国内政治制度决定了这些权力如何在行为体间分配。比如，宪法通常在行政部门和立法部门间分配特定权力。在许多民主国家中，立法部门是代议制的实体，鲜有提出政策方案的权力，但是一般总是拥有批准或者否决行政部门方案的能力。这实际上赋予了立法部门以事后否决行政部门的权力。行政部门多数情况下能够设计方案和设定议程，但是这些方案必须要得到立法部门的批准。尽管这似乎是美国总统制下人们对政治的特别看法，但多数民主国家的行政部门都依赖于国会多数对它的信任。正如英国和加拿大的学者所强调的，“国会会令行政部门在斟酌时有所忧虑，国会主要通过预期反应的法则来施加影响，但也会通过较为公开的表态来施加影响”（Jones 1991：126; Campbell 1983：12—13）。实际上，立法部门和行政部门分享决策权，在决策过程中分别扮演不同角色。在这点上，多数民主体系都万变不离其宗。比如在美国和德国，司法部门是同立法和行政部门分享权威的第三个行为体。
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理解政策制定的关键就是意识到国内行为体间是如何展开博弈的。这一博弈依赖三个变量：行为体政策偏好的差异、信息的国内分布以及国内政治制度的性质。行为体偏好的差异越大，掌握的信息越均等，国内状况就越体现多头政治特征。在极端情况下，如果每个行为体都能对政策选择有否决权，那就较接近无政府状态的情况。比如塞布里斯（Tsebelis 1995）关注作为“否决角色”的国内行为体，认为随着这些行为体数目的增加、其偏好的分化、其内部一致性的降低，决策的困难程度也随之增加。行为体的利益、信息和政治制度是本书的三个重要变量，后文再加以详述。这三个变量决定了国内多头政治的程度，从而也就决定了塑造国际合作的国内博弈的性质。
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多头政治对国际政治的意义是本书的核心。本书认为多头政治改变了国际政治运转的方式。外交政策制定并不是将国家求生存作为优先考虑，而是被内部权力斗争和妥协所主导。尽管建立在单一行为体假设基础上的现实主义和国家主义仍认为行政部门主导外交政策的制定（Waltz 1979; Krasner 1978），但是行政部门并不总是占有优势。由于行政部门同其他国内集团分享决策权，因而政策选择就不同于行政部门主导的情况。政策选择——无论是国内或者对外政策——都是内部行为体策略博弈的结果。总之，外部的冲突与合作反映的是国内政治中的斗争和共识。
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行为体的利益
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本书尝试既能对比较政治学，也能对国际关系学有所贡献。本书认为国际关系学者应当将比较政治学纳入考虑，也引入了一些比较政治研究中的辩论。首先，讨论了行为体利益和政治制度间的关系。书中探讨了利益和制度如何互动以决定政策选择。其次，讨论了在塑造政策中社会和政治行为体的相对重要性，因此涉及了国家—社会关系的辩论。再次，本书也涉及了总统制政府和议会制政府的相对优点。书中的问题是总统制—议会制这种两分法是否有助于解释国家的国际合作能力。
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本节的主要问题是行为体利益和政治制度间的关系。4尽管注意到利益和制度对政治结果都有重要影响似乎已成常识，但是学者们常会忽视其中之一，而强调单一变量（比如Rogowski 1989; Hall 1986; Frieden 1990; Haggard 1990）。例如，多数“新制度主义”关注于制度以解释政治结果，而忽视行为体利益（比如March and Olson 1989）。理性选择模型也往往集中于制度。阿罗（Arrow 1963）、麦凯尔维（McKelvey 1976）和普洛特（Plott 1967）的研究表明在多数统治的条件下，几乎不存在某种行为体偏好类型能提供稳定的均衡，他们之后的学者比如谢泼斯（Shepsle 1979）开始探讨能够导致政治均衡的制度特征。结构诱导的（structure-induced）均衡成了主要议题，制度取代了对偏好的研究。
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但是比较政治的核心问题仍然是制度与行为体偏好之间的关系。里克（Riker 1980：432）认为：
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社会科学家现在，或许一直以来就对制度和个人偏好对社会决定的影响程度有不同的看法。清楚的是至少某些社会成员的（偏好）不可避免地影响这些决策……另一方面，我们也不能忽视制度的力量。那些（偏好）具有影响的集团生活在一个有关语言和价值本身的习俗世界中。这些习俗会相应浓缩为制度，它们规范行为，尤其是规范决策……但是，当我们尝试评估这两种力量的相对重要性时，仍然无法清楚说明谁更重要。非常可能的是，两种力量都是必要的，任何单一一方都不是充分条件。如果这样，对社会因果的完全说明必须包括这两方面……社会科学一个根本的和尚未解决的问题就是……学会同时考虑（偏好）和制度。
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我同时考察偏好和制度，因为多头政治对这两者都有影响。困难之一是解释两者如何互动产生国际合作。第二章开始讨论利益以及从利益导出的政策偏好，同第三章一起探究它们对合作的影响。第四章引入制度变量并分析其影响。在这种精神指导下，本书提出了偏好和制度对国际合作影响的假说。这里列出后面有关利益和制度讨论中的主要命题。
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国内政治是重要的，因为国家并不是单一行为体。国家内部的集团具有不同的政策偏好，因为它们受政府政策的影响不同。政策的任何变化，例如因为国际合作而产生政策变化，都具有国内分配性和选举性影响。这些国内后果就是政治的“内容”。首先，这意味着一些社会行为体反对合作而另一些行为体支持合作。这些集团会就是否合作对政府施加压力；它们会承诺增加选举支持或者威胁撤回支持。反过来，政治行为体会根据同这些社会行为体的关系来判断支持还是反对合作政策。似乎并没有一个统一的“国家利益”观，也没有一个统一的合作对国家利益会产生何种影响的看法。其次，政策选择具有选举后果。当选择政策时，国家的政治领导人不仅受到利益相互冲突的集团的压力，还必须考虑这些政策的选举后果。政治领导人会偏好那些促进经济的政策，因为这些政策会增进其保住职位的可能性。因此促进经济某方面的政策会得到支持，而那些增加失业或者通货膨胀进而损害经济的政策会遭到反对。政治领导人对国际合作的政策偏好是由这两种力量所塑造的。
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政治和社会行为体的政策偏好是本书的关键变量。分享决策权的行为体间政策偏好的差异对国内政治如何影响国际合作发挥重要作用。国内偏好结构（structure of domestic preferences）是讨论这些偏好的简化方式。这一结构是指在当前议题上，国内重要行为体偏好的相对位置。主要包括三类国内行为体：政治行政部门（总统或总理）、立法部门以及利益集团。5各个集团的偏好都按单一维度来安排。每组行为体之间偏好的相对位置以及相对于外国的位置决定了国内博弈的本质。哪些行为体是鸽派（也就是其偏好接近外国的偏好），哪些是鹰派，以及它们偏好之间相距多远，都是国内博弈的重要因素，在第三章中会详述。同样关键的是国内偏好结构因议题领域而不同。在不同议题领域上，行为体具有不同偏好，因此这些偏好的结构也就不同。并不存在单一的国家偏好结构；偏好结构是因议题领域而变化的。如果两个国家的偏好结构相似，那么在其他条件不变情况下，可以预期两国的国内博弈也是相似的。国内偏好结构是解释合作的关键自变量。
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第三章提出两个假说，表明国内偏好结构对国际合作的影响。因变量有两部分：我对国际合作的可能性和任何可能的合作协定的内容都感兴趣。国内偏好结构影响合作的这两个方面。第一，当最温和的国内行为体掌握更大内部决策权时，合作最为可能。当国内政治中更为强硬的行为体处于最具权势的地位时，合作的机会降低，但也是可能的，不过内容更有利于强硬派。第二，不仅行为体的相对地位重要，而且它们之间偏好的差异也很重要。当行政部门和立法部门的政策偏好相距甚远时，政府更为分化，合作可能性降低。而且，随着政府内这种分歧的增长，任何可能的合作协定的内容也会变化。如我表明的那样，国内行为体的偏好结构对国际合作相当重要。
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本书关于偏好作用的观点与关于其作用的标准观点有两个重要不同（Milner 1988; Rogowski 1989; Frieden 1990，1991）。第一，许多早期观点只考虑社会行为体的偏好，没有将政治行为体偏好独立于社会行为体来考察。在本书中，社会行为体和政治行为体的偏好共同影响政策选择。第二，偏好并不像传统观点认为的那样能直接转变成政策。相反，在给定制度条件下，政策是由行为体间偏好的策略互动所决定。政治行为体的作用和政治行为体与社会行为体间的策略互动是国际合作的国内博弈的核心。
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国内政治制度
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制度是政治的突出特征。道格拉斯·诺思（Douglass North）将制度界定为“一个社会中博弈的规则，或用更为正式的说法是人为设计来框定人类互动的制约”（North 1990：3）。同样，马奇和奥尔森（March and Olson 1989：18）认为：“政治制度界定了政治运作的框架。”杰克·奈特（Jack Knight）尽管同意这一广义界定，他还是增加了另外的重要条件来限制制度的范围：“首先，一个制度是一组规则，以特定方式约束社会互动。其次，对于构成制度的一组规则而言，这些规则的知识必须要被相关共同体或社会的成员所共享”（Knight 1992：2—3）。这些相似定义的重要性在于它们将制度视为框定人类互动的并被社会所接受的制约或规则；这些作者都将制度区别于组织，组织是行动体而不是结构。
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政治制度框定过程，国内偏好通过制度汇聚起来。在一国内部，每个集团的偏好对政治产生的影响不同。在决策过程中，一些集团的偏好要更为重要，沙特施奈德（Schattschneider 1960）就提醒我们，部分原因在于制度结构。制度为支持特定行为体进行了有偏向性的动员。
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我所感兴趣的制度是那些决定政策选择的制度，广义而言是指立法过程。这决定了在政策制定过程中哪些行为体掌握何种权力，也部分界定了国内多头政治的程度。在政策制定过程中，国内行为体拥有四种关键力量：发起和设定议程的能力、修正政策提议的能力、批准或否决政策的能力以及付诸公决的能力。对这些权力的控制让行为体在政策制定过程中具有影响，这就意味着它的偏好最容易在最后的政策选择中得到反映。行为体对这些立法权力的控制不仅因政治体系而不同，即使在体系内部也因时间和议题而不同。比如，意大利的议会制就比英国议会制更容易提出议案，但是意大利议会提出议案的能力也依赖于所讨论的议题（Norton 1990a; Cotta 1994）。
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我在第三章中假定这些立法权力有一种特定的分配安排。行政部门能够设定议程，立法部门只能批准而不能否决。行政部门也不控制公投或否决。利益集团直接影响政治行为体的偏好，并且是信息提供者，但是它们并不直接介入政策制定过程。第三章所阐述的结果在一定程度上依赖于这种制度安排。在第四章中，我改变制度背景，来讨论当立法权力有其他分配安排时，会出现什么结果。总的结论是：制度是重要的，但是偏好更为基本，因为偏好限定了制度能够产生不同结果的程度。
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在第四章中进一步论述制度对国际合作的影响，并提出两个假说。第一，合作的可能性和内容依赖于立法权力的分配。当这些权力集中于行政部门时，合作的可能性依赖于行政部门偏好与外国偏好的接近程度，而且任何协定的内容都会更反映行政部门的偏好。但是，当这些权力分布于国内不同行为体时，合作的可能性和内容都会发生变化。当立法权力从行政部门转移到立法部门时，合作性协定的内容将更有利于立法部门。第二，在国际层次上，当合作协定达成之后，这些制度的改变会造成麻烦。如果在谈判过程中，国内制度发生变化，国内行为体会倾向于否决协定。因此合作的反对者将试图改变这些制度。如果它们成功，合作的可能性就会降低。第四章认为不管国内体系是总统制还是议会制，这两个假设都站得住脚。对于行政部门与立法部门的关系而言，总统制和议会制的差别没有立法权力的分布更为重要，立法权力的分布在总统制或议会制的内部也各不相同。
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这些假说在制度和结果间提供了具体联系。特定制度会有利于特定行为体，因此政策选择会更反映它们的偏好。关于制度的这两个命题要比以前更为熟悉的关于制度作用的命题在论证上更为实际和集中（比如Hall 1986; Haggard 1990; Sikkink 1991）。而且，这两个命题明确地将偏好和制度联系起来。它们表明偏好结构如何限制了制度变动的影响，研究了制度是如何有利于特定行为体偏好的，但是并没有明确阐述制度如何塑造偏好的问题（Dowding and King 1995：2—9）。如在第四章中会讨论的那样，这些假说把制度内生化了。如果制度影响政策结果，那么行为体对制度也有偏好，就像它们对政策有偏好一样（Knight 1992）。尽管根据定义，制度要比偏好难以改变，但是制度还是构成了国内博弈的一部分。控制制度选择的行为体将非常有影响力。
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信息分布
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除了利益和制度之外，信息的国内作用也很重要。当所有行为体对一个议题都没有完全信息时——也就是一些行为体掌握其他行为体所不知的私有信息——这会造成低效率和政治优势。国际政治经济学的研究一直忽视信息的作用。相较而言，经济学和国际安全的研究已经广泛地处理不完全信息问题以及由此产生的信号博弈（signaling game）（例如Schelling 1960; Tirole 1989; Jervis 1970，1976; Powell 1990; Downs and Rocke 1995; Iida 1993a，1993b; Fearon 1995）。总之，这些文献认为不完全或者不对称信息造成的不确定性会阻碍交易最优水平的实现，或者导致激化冲突的结果。换句话说，不完全信息会导致低效率结果。
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