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我同时考察偏好和制度，因为多头政治对这两者都有影响。困难之一是解释两者如何互动产生国际合作。第二章开始讨论利益以及从利益导出的政策偏好，同第三章一起探究它们对合作的影响。第四章引入制度变量并分析其影响。在这种精神指导下，本书提出了偏好和制度对国际合作影响的假说。这里列出后面有关利益和制度讨论中的主要命题。
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国内政治是重要的，因为国家并不是单一行为体。国家内部的集团具有不同的政策偏好，因为它们受政府政策的影响不同。政策的任何变化，例如因为国际合作而产生政策变化，都具有国内分配性和选举性影响。这些国内后果就是政治的“内容”。首先，这意味着一些社会行为体反对合作而另一些行为体支持合作。这些集团会就是否合作对政府施加压力；它们会承诺增加选举支持或者威胁撤回支持。反过来，政治行为体会根据同这些社会行为体的关系来判断支持还是反对合作政策。似乎并没有一个统一的“国家利益”观，也没有一个统一的合作对国家利益会产生何种影响的看法。其次，政策选择具有选举后果。当选择政策时，国家的政治领导人不仅受到利益相互冲突的集团的压力，还必须考虑这些政策的选举后果。政治领导人会偏好那些促进经济的政策，因为这些政策会增进其保住职位的可能性。因此促进经济某方面的政策会得到支持，而那些增加失业或者通货膨胀进而损害经济的政策会遭到反对。政治领导人对国际合作的政策偏好是由这两种力量所塑造的。
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政治和社会行为体的政策偏好是本书的关键变量。分享决策权的行为体间政策偏好的差异对国内政治如何影响国际合作发挥重要作用。国内偏好结构（structure of domestic preferences）是讨论这些偏好的简化方式。这一结构是指在当前议题上，国内重要行为体偏好的相对位置。主要包括三类国内行为体：政治行政部门（总统或总理）、立法部门以及利益集团。5各个集团的偏好都按单一维度来安排。每组行为体之间偏好的相对位置以及相对于外国的位置决定了国内博弈的本质。哪些行为体是鸽派（也就是其偏好接近外国的偏好），哪些是鹰派，以及它们偏好之间相距多远，都是国内博弈的重要因素，在第三章中会详述。同样关键的是国内偏好结构因议题领域而不同。在不同议题领域上，行为体具有不同偏好，因此这些偏好的结构也就不同。并不存在单一的国家偏好结构；偏好结构是因议题领域而变化的。如果两个国家的偏好结构相似，那么在其他条件不变情况下，可以预期两国的国内博弈也是相似的。国内偏好结构是解释合作的关键自变量。
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第三章提出两个假说，表明国内偏好结构对国际合作的影响。因变量有两部分：我对国际合作的可能性和任何可能的合作协定的内容都感兴趣。国内偏好结构影响合作的这两个方面。第一，当最温和的国内行为体掌握更大内部决策权时，合作最为可能。当国内政治中更为强硬的行为体处于最具权势的地位时，合作的机会降低，但也是可能的，不过内容更有利于强硬派。第二，不仅行为体的相对地位重要，而且它们之间偏好的差异也很重要。当行政部门和立法部门的政策偏好相距甚远时，政府更为分化，合作可能性降低。而且，随着政府内这种分歧的增长，任何可能的合作协定的内容也会变化。如我表明的那样，国内行为体的偏好结构对国际合作相当重要。
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本书关于偏好作用的观点与关于其作用的标准观点有两个重要不同（Milner 1988; Rogowski 1989; Frieden 1990，1991）。第一，许多早期观点只考虑社会行为体的偏好，没有将政治行为体偏好独立于社会行为体来考察。在本书中，社会行为体和政治行为体的偏好共同影响政策选择。第二，偏好并不像传统观点认为的那样能直接转变成政策。相反，在给定制度条件下，政策是由行为体间偏好的策略互动所决定。政治行为体的作用和政治行为体与社会行为体间的策略互动是国际合作的国内博弈的核心。
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国内政治制度
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制度是政治的突出特征。道格拉斯·诺思（Douglass North）将制度界定为“一个社会中博弈的规则，或用更为正式的说法是人为设计来框定人类互动的制约”（North 1990：3）。同样，马奇和奥尔森（March and Olson 1989：18）认为：“政治制度界定了政治运作的框架。”杰克·奈特（Jack Knight）尽管同意这一广义界定，他还是增加了另外的重要条件来限制制度的范围：“首先，一个制度是一组规则，以特定方式约束社会互动。其次，对于构成制度的一组规则而言，这些规则的知识必须要被相关共同体或社会的成员所共享”（Knight 1992：2—3）。这些相似定义的重要性在于它们将制度视为框定人类互动的并被社会所接受的制约或规则；这些作者都将制度区别于组织，组织是行动体而不是结构。
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政治制度框定过程，国内偏好通过制度汇聚起来。在一国内部，每个集团的偏好对政治产生的影响不同。在决策过程中，一些集团的偏好要更为重要，沙特施奈德（Schattschneider 1960）就提醒我们，部分原因在于制度结构。制度为支持特定行为体进行了有偏向性的动员。
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我所感兴趣的制度是那些决定政策选择的制度，广义而言是指立法过程。这决定了在政策制定过程中哪些行为体掌握何种权力，也部分界定了国内多头政治的程度。在政策制定过程中，国内行为体拥有四种关键力量：发起和设定议程的能力、修正政策提议的能力、批准或否决政策的能力以及付诸公决的能力。对这些权力的控制让行为体在政策制定过程中具有影响，这就意味着它的偏好最容易在最后的政策选择中得到反映。行为体对这些立法权力的控制不仅因政治体系而不同，即使在体系内部也因时间和议题而不同。比如，意大利的议会制就比英国议会制更容易提出议案，但是意大利议会提出议案的能力也依赖于所讨论的议题（Norton 1990a; Cotta 1994）。
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我在第三章中假定这些立法权力有一种特定的分配安排。行政部门能够设定议程，立法部门只能批准而不能否决。行政部门也不控制公投或否决。利益集团直接影响政治行为体的偏好，并且是信息提供者，但是它们并不直接介入政策制定过程。第三章所阐述的结果在一定程度上依赖于这种制度安排。在第四章中，我改变制度背景，来讨论当立法权力有其他分配安排时，会出现什么结果。总的结论是：制度是重要的，但是偏好更为基本，因为偏好限定了制度能够产生不同结果的程度。
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在第四章中进一步论述制度对国际合作的影响，并提出两个假说。第一，合作的可能性和内容依赖于立法权力的分配。当这些权力集中于行政部门时，合作的可能性依赖于行政部门偏好与外国偏好的接近程度，而且任何协定的内容都会更反映行政部门的偏好。但是，当这些权力分布于国内不同行为体时，合作的可能性和内容都会发生变化。当立法权力从行政部门转移到立法部门时，合作性协定的内容将更有利于立法部门。第二，在国际层次上，当合作协定达成之后，这些制度的改变会造成麻烦。如果在谈判过程中，国内制度发生变化，国内行为体会倾向于否决协定。因此合作的反对者将试图改变这些制度。如果它们成功，合作的可能性就会降低。第四章认为不管国内体系是总统制还是议会制，这两个假设都站得住脚。对于行政部门与立法部门的关系而言，总统制和议会制的差别没有立法权力的分布更为重要，立法权力的分布在总统制或议会制的内部也各不相同。
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这些假说在制度和结果间提供了具体联系。特定制度会有利于特定行为体，因此政策选择会更反映它们的偏好。关于制度的这两个命题要比以前更为熟悉的关于制度作用的命题在论证上更为实际和集中（比如Hall 1986; Haggard 1990; Sikkink 1991）。而且，这两个命题明确地将偏好和制度联系起来。它们表明偏好结构如何限制了制度变动的影响，研究了制度是如何有利于特定行为体偏好的，但是并没有明确阐述制度如何塑造偏好的问题（Dowding and King 1995：2—9）。如在第四章中会讨论的那样，这些假说把制度内生化了。如果制度影响政策结果，那么行为体对制度也有偏好，就像它们对政策有偏好一样（Knight 1992）。尽管根据定义，制度要比偏好难以改变，但是制度还是构成了国内博弈的一部分。控制制度选择的行为体将非常有影响力。
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信息分布
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除了利益和制度之外，信息的国内作用也很重要。当所有行为体对一个议题都没有完全信息时——也就是一些行为体掌握其他行为体所不知的私有信息——这会造成低效率和政治优势。国际政治经济学的研究一直忽视信息的作用。相较而言，经济学和国际安全的研究已经广泛地处理不完全信息问题以及由此产生的信号博弈（signaling game）（例如Schelling 1960; Tirole 1989; Jervis 1970，1976; Powell 1990; Downs and Rocke 1995; Iida 1993a，1993b; Fearon 1995）。总之，这些文献认为不完全或者不对称信息造成的不确定性会阻碍交易最优水平的实现，或者导致激化冲突的结果。换句话说，不完全信息会导致低效率结果。
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但是直到最近，仍很少关注（谈判中）代价高昂的拖延和无法达成协定的原因，实际上这些低效率被一些学者看作是因为非理性或错误判断的行为，或者完全是失误……替代性的假说是……谈判实质上是因谈判各方最初掌握的信息差异而必须进行沟通的过程……因此从事前的角度来看，谈判的高成本过程是为达成协定而建立共同信息基础的有效方式。而且在极端情况下，信息不对称可能会阻碍协定。（Keenan and Wilson 1993：46）
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另一项有关不完全信息对经济合作的影响的研究认为，“不确定性尽管使得协调更为可取，但可能也使合作的达成和维持更为困难”（Ghosh and Masson 1994：240）。
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同样，在安全研究中，不确定性与冲突联系在一起。费伦（Fearon 1995：409）在对战争的解释中认为，“在宽泛的条件下，战争的高成本和高风险意味着应当存在着可达成的谈判协定，从而理性地引导国家解决可能导致战争的争端……但有两个基本的机制或者因果逻辑可以解释为什么理性引导的国家在有些时候不能实现或者达成这样的谈判结果：（1）对各自决心或能力的私有信息……（2）国家无法……承诺支持一个协定”。这些发现意味着如果在国家政治经济议题上存在不完全信息，它就会产生负面效果，降低合作并激化冲突。
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很多国际关系研究已经开始处理不完全信息或者不对称信息（比如Jervis 1970，1976; Fearon 1995），也就是说假定国家A不知道国家B的某些事情，或反之亦然。但有关国内不确定性的问题一直少有研究。不完全或者不对称信息在国内层次会体现为不同形式，但是这些问题都包含至少一个行为体缺少关于议题的重要信息。唐斯和罗克（Downs and Rocke 1995）给出过几个案例，一个就是当行政部门达成国际贸易协定时，并不知道国内利益集团会接受什么样的协定。伊达（Iida 1993a）给出了双层博弈中关于不确定性的另一个例子，行政部门并不确切知道中间选民会接受什么样的国际协定。伊达的结论表明不确定性必然导致协定失败，从而产生了无效率的结果，这也反映了经济学和安全研究的结论。
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信息问题在本书的双层博弈中也是重要的。总体来看，不完全信息具有双重影响。不完全信息不仅产生无效率结果，而且也带来了政治优势。第三章首先研究所有各方都具有完全信息的双层博弈。然后引入一种特定的国内不确定性，立法部门并不完全知道行政部门同外国谈判达成的协定内容，但是立法部门必须决定是否批准协定。分析表明不确定性对合作性协定具有双重影响。第一，不确定性导致无效率，因为这意味着立法部门有时会否决互利的协定。第二，这种不对称信息具有政治收益（成本）。它让一些行为体能够使达成的协定接近其偏好，而不是其他行为体的偏好。在我们的案例中，掌握私人信息的行政部门获益，但以立法部门的利益为代价。因此信息的国内分布是重要议题，它既造成了无效率，也产生了政治优势。
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在多数情况下，政治行政部门（总理、总统或者独裁者）被视为相对其他国内行为体具有信息优势。尤其在外交事务中，行政部门，包括官僚体系（部委），可能掌握更多关于外国、国际谈判和外交政策选项的私人信息。选民和议员则可能对外国少有了解。另一方面，利益集团在其利益攸关的议题上具有较完备的信息，就像行政部门一样。总之，国内信息的不对称更有利于行政部门。行政机构对外交政策过程的主导似乎是在这一领域她所掌握的私人信息程度的函数。因此正如上面指出，多头政治的程度部分依赖于信息的国内分布。当行政机构比其他国内行为体掌握更多外交事务的信息时，其他条件不变，则单一行为体模型又变得更为适用。但是，重要的说明是这个结果很大程度上依赖于政治制度。正如前面指出的那样，若缺少信息的其他国内行为体在决策中发挥作用，当这样的不确定性存在时，这些行为体会更频繁否决政策选择。因此特定的制度结构，加上国内的不确定性，导致更容易否决行政部门的政策，削弱行政部门的主导性。不完全信息的影响既依赖于制度也依赖于偏好，第三章会加以论述。
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不完全信息，尤其是国内不完全信息是否普遍？在一些学者看来，不完全信息似乎是影响所有交换的常量（比如Jervis 1970，1976）。尽管不完全信息可能很普遍，但是其影响可能低于预期。随着时间的推移，行为体具有想方设法获取足够信息的动机，从而可以像掌握完全信息一样行动。本书假定不对称信息可能存在，但是认为行为体能够——也有动机——设计战略以解决这一问题。在本书模型中，立法部门虽缺少有关国际谈判协定的信息，但他会依赖掌握更多信息的利益集团发出的信号。尽管利益集团有自身的偏好，但是他们会向立法部门提供有关协定性质的重要信息。他们以最低成本向立法部门提供信息，因此增加了合作的可能性。与不完全信息相关的无效率和政治优势就通过这种机制而被降低或消除了。这种预期外的结果表明，不完全信息并不必然导致无效率。
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除了关于利益和制度的假说之外，本书还讨论了关于信息作用的两个假说，在第三章中会加以阐述。第一，完全信息的双层博弈和不完全信息的双层博弈的比较表明，不完全信息更容易导致合作的失败。若存在国内信息不对称，达成国际协定的可能性就会降低。不掌握信息的国内行为体会不接受特定国际协定，而如果它们掌握信息就会欣然接受。另外，如果行政部门掌握信息优势，那么她会更易于实现反映自己偏好的协定。信息就是力量，因此不确定性越大，合作越不可能，信息会有利于那些掌握私人信息的行为体。
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第二，在特定情况下，不完全信息可能不会有害于国际协定。当缺乏信息的立法部门能够依赖掌握信息的利益集团所发出的信号时，合作的可能性增加，而且成功的协定会更接近立法部门的偏好。在这个案例中，至少一个利益集团的背书（endorsement）是协定被接受的必要条件。因此当掌握信息的信号人支持所提出的国际协定时，信息不对称的状况就会改善，合作的可能性就会增加（甚至强于完全信息的情况），而且协定内容会变化，从而掌握信息的行为体丧失了优势。信息就是力量，因此缺少信息的行为体会寻找办法来克服这个政治劣势。通过这样做，这些行为体可能会很好地克服因不完全信息所导致的无效率。
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本书处理信息问题的三个特征使其不同于其他的很多研究。第一，把信息的国内分布视为一个变量。这种分布既可以是所有行为体都掌握完全信息，也可以是一个行为体掌握私人信息，加上一个中间阶段（intermediate stage），也就是掌握很少信息的行为体能够依靠其他行为体的信号。每一种分布都影响国际合作的可能性和内容。值得注意的是，中间阶段是最有利于合作的。信息分布不仅被视为一个变量，而且还内生于博弈过程。如果不掌握信息，立法部门就会依赖掌握信息的利益集团来克服行政部门的优势。在各种不同的信息分布中，这种分布让立法机构处于影响协定的最优地位。如果获取完全信息的成本高昂（这是可能的，但不是模型的一部分），那么这种战略也是最具效率的。
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第二，立法部门信息问题的“解决方法”是依赖掌握信息的利益集团。这种观点对利益集团的作用具有相对创新的看法。利益集团并不是要成为寻求影响政治行为体的政策选择的压力集团，而是要充当政治行为体的信息提供者。他们并非免费提供信息，而是要影响政策。但是在这样做的过程中，会产生非预期效果：他们向立法部门提供信息，使得合作更为可能，而且改变了合作协定的内容。
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