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在这个宽泛意义上，分治政府也是所有民主类型的通则。阿莱斯纳和罗森塔尔认为：
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长期的分治政府不是美国的专利。相反在议会民主制下，单一政府的例子极其少见。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1990）将单一政府界定为一个政党既要组成政治行政机构又要控制国会的多数。在1945—1982年间，不足15%的议会民主制的政府符合这种界定，其他所有政府都不是单一的：至少需要两个政党参与政府，或是形成支持政府的议会多数。因此，如果我们将联合政府看作是一种权力分化的例子，那么分治政府就不是例外而是通则……美国的分治政府和欧洲的联合政府要比它们最初出现时更具共同性。（Alesina and Rosenthal 1995：243）
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议会制可能像总统制一样容易变成分治政府。拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：251—252）认为：
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因为多数欧洲议会民主制采用比例选举制，而且实际上在所有投票中几乎没有任何欧洲政党能够获得超过50%的选票，所以多数西欧国家议会并不是由单一政党控制议会多数。这意味着在西欧政治中获得并维持行政职位的议会授权以及信任投票是建立在多党联合的基础上。组成行政机构的政党联盟可能会在政治上明显地不同于那些在国会中支持政府的政党联盟，这种现象并不少见……目前的经验表明，在美国的权力分立体系和欧洲大陆的多党联盟体系中，分治政府都是常见的。从这个意义上看，英国和一些英联邦国家是个例外。
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拉弗和谢泼斯（Laver and Shepsle 1991：262）以幽默的方式指出在美国和议会制下分治政府中行政机构与立法机构间关系的不同：
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简言之，当美国出现分治政府时，行政机构将变成“跛脚鸭”，但是宪法又不允许国会射杀这只“鸭子”。相比而言，欧洲的议会具有宪法赋予的权力可以射杀任何的“鸭子”，只要他们喜欢，不管它是不是“跛脚鸭”。但是我们已经看到，如果议会对可能实现的目标缺乏共同意见时，那种射杀“鸭子”的想法也不会实现，在这些情况下，议会缺少政治意愿去射杀即使是最无能的“跛脚鸭”。
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分治政府在美国是因宪法而形成，而在议会制中则是策略选择的结果。
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在总统制和议会制下，分治政府似乎具有不同的结果。在议会制国家中，行政机构和立法机构的命运是连在一起的。如果国会不支持总理，那么政府就会倒台，然后举行新的选举。因此当议员决定投票反对总理之前，必须要计算新的选举成本。在总统制中，投票反对总统通常不会导致新的国会选举。因此，议会制中的议员似乎不愿意投票反对政府，也就是说，即使分治政府出现，总理可能也不用担心国会不支持其政策。比如，休伯（Huber 1996：279）表明总理举行信任投票的能力可以让其“对最终政策结果施加实质性影响，即使并不实际采取这些程序”。但是，总理在提出政策上仍然是受制约的，要提出那些当下国会多数所偏好的政策，因为国会实际上保持着批准的权力。
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两个因素降低了议会制下行政机构的权力。第一，出于同样的原因，总理不愿意提出无法满足议会需求的协定。议会否决对总理而言成本过高，这不像总统制，即使国会否决，总统仍可维持统治，因此总统不太有理由期望和顺应议会多数。第二，在议会制中，不是所有投票都是信任投票，也就是说一旦投票没有获得通过就必须重新选举。在一些例子中，比如德国，只允许建设性的信任投票，即除非已经组成新内阁，否则不能对旧内阁倒阁。而在其他例子中，议员可以选择不信任表决或质询表决。因为这两个原因，笔者相信分治政府在这两种体系中具有极为相似的影响。
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因此，分治政府是总统制和议会制的共同特征，尤其是由政党联盟所主导的多党议会制。对后者而言，分治政府不仅意味着立法机构和行政机构的分歧，也意味着内阁内部的分歧。而且，两院制的议会体系更容易出现分治政府。两院制很容易造成控制议会的政党并没有加入政府。即使反对党所控制的一个议院不如另一个议院重要，但是仍代表了分治政府的一种情况。比如在20世纪90年代初期，英国工党对议会上院的控制、德国社会民主党对联邦议会的控制都加强了这两国政府分歧的程度。
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单一政府最易在两党制中出现。但是即使在这些例子中，集中的控制依赖于另一个因素：党纪。党纪主要是为了确保国会中的执政党议员投票支持本党政府提出的政策。反对党的党纪则要求本党议员反对政府提出的政策。党纪的威胁增加了不依照党的立场来投票的成本。因为行政领导通常为本党领导，党纪会迫使国会中本党议员投票支持政府政策，如果他们不这样做，行政领导可以利用不同的党纪处分相威胁。如果党纪严格，那么即使选区中多数选民或者重要利益集团要求其议员反对政策，行政领导也会得到本党的支持。在这些情况下，如果议员决定反对本党行政机构提出的政策，那么他将要付出巨大的代价。在不同政治体系中，党纪的机制（mechanisms）也不相同，但候选人提名和竞选资助是两个重要的方式。另一方面，议员也可能会因遵守党纪而付出选举代价。如果选区或者重要利益集团的政策偏好不同于本党的偏好，那么议员就被迫在这两者之间进行选择。按本党立场行事，则议员可能要在下次选举中付出代价，包括选票、支持或者竞选资助方面的代价。议员必须要平衡这些代价，以最大化自身效用和选举机会。
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政治体系之间以及一个政治体系内部，党纪的程度并不相同。一个国家内不同政党的党纪程度也不相同。比如，许多学者认为保守的右翼政党要比左翼政党的党纪严格，当然也有如迪韦尔热（Duverger 1959）等学者持相反意见。但是同一政党的党纪程度也会随时间而变化。政党会在某些特定点上比其他时间对其成员更具控制能力。议题的性质（比如争议程度）和政府的受支持程度都有影响。英国保守党就是很好的例子。在20世纪80年代初期，保守党是党纪高度严格的政党范例，但是到了90年代初期，保守党因党内派别而分裂，因此需要依赖其他政党来支持关键性表决，而且保守党在对本党首相的支持上存有困难。
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在党纪严格的国家，同一政党的行政领导和议员具有相同的偏好。在两党制下，当党纪严格而且同一政党同时控制行政机构和立法机构时，中间议员的理想政策选择就会同行政领导的政策相一致。实际上，在两党制的议会体系下，只有当多数党的党纪被打破时，分治政府才会出现。正如克罗斯曼（Crossman 1972：31）所认为的那样，“今天英国内阁所关注的不是在反对党面前保持多数，因为这不成问题，他们关注的是在政党内部保证多数。权力的关键在政党内部。权力并不是在议会，而是在政党内部。而且政府所担心的反对不是来自对面的前排反对党议员……首相唯一担心的是本党内的支持者”。在两党制中若缺少党纪——无论是总统制还是议会制——会严重损害单一政府。
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因此，分治政府的可能性和程度不仅依赖于行为体的偏好，也依赖于国家的政治制度。制度不能从国内偏好结构中完全地分离出来。宪法体系、政党数目以及党纪都影响分治政府的程度。在总统制下，总统和国会由不同的选举产生，在多党议会政府以及缺乏党纪的两党议会制中，中间议员的偏好常会不同于行政机构的偏好，这样就可能出现分治政府。当进行国际合作时，行政机构必须要考虑其在国会中的多数。
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政治行为体的政策偏好
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什么时候政治行为体——行政领导或议员——会对与其他国家协调政策感兴趣？为什么他们会更偏好多边而不是单边的政策制定？在本节中，我将政治行为体的合作偏好与其连任前景联系起来。尤其是，我将表明在特定情况下国际合作是如何改善经济的整体状况，从而增加他们保住职位的可能性。如上面所提到的那样，政治领导人也关注利益集团的偏好，政治家效用函数中的这个要素会在本章稍后讨论，在对利益集团在什么条件下偏好合作性政策的一般讨论中分析。
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如果做出选择的政治行为体是政治家，他就必须要考虑（再）选举赢得权位，因此，他们同其他国家寻求合作的理由就与选举所关注的问题相联系。如果政治家首要的是维持权位，而且如果他们的选举部分地依赖于经济状况，那么政治家会关心经济形势。他们将会关注经济增长、就业和通胀的前景。这是一组相当普遍的假设，但是并没有回答他们为什么偏好多边协调决策。实际上，正如许多经济学家所注意到的，关注经济状况先从关注国内经济开始。
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国内的单边政策选择要比国际合作的政策对国家经济具有更大影响。经济学家认为合作得来的收益较小（Oudiz and Sachs 1984；Kenen 1987）。尽管承认国内政治工具是影响国家经济的主要工具，但是有时国家会选择国际合作，其原因需要解释。我的论点并不是合作政策应该取代单边的国内政策。一项涉及同别国合作的政策不必然是最具经济效率的政策，单边的国内政策会更有效率，但是对政治领导人可能只产生较小的选举收益。
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理性的政策制定者选择协调的政策制定的主要原因依赖于两个因素：国家经济开放程度和国家政策产生的外部性类型。开放性是指一国经济与世界经济之间的一体化程度。就贸易而言，开放性可以通过进出口占GNP的比例来测度。就货币市场而言，资本流动是测量开放性的指标。一国经济开放性的增加意味着其他国家的政策会对本国的经济产生更大的影响。库珀（Cooper 1986：299）指出：“商品或证券开放性的增加总体而言弱化了用传统宏观经济政策工具来促进国民产出的有效性……同样，也增加了对世界其他国家收入的影响力。因此，随着相互依赖的增强，一国的政策行动会对别国造成较大的困扰。”开放程度越高，也就意味着一国的商品和资本价格更受制于世界水平，只有通过许多国家间的协调行动才能克服开放性的这些影响。
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开放性造成了其他国家政策对本国影响的增加。当一国的政策选择给别国带来成本或收益，而这些成本或收益并没有成为别国的最优政策时，我们称之为外部性。1有必要指出外部性的两个条件：（1）行为体A的效用函数包括由行为体B的选择所决定的变量值，而B并没有考虑A的福利状况；（2）行为体B不能获得它对行为体A所造成的收益或成本（Baumol and Oates 1975：17—18）。
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外部性产生了合作的需求。“（合作中的）收益被认为主要来自将外部性，或者‘溢出’影响——也就是一国政策对别国经济产生的影响——纳入考虑之中，而在缺少协调的情况下，国家缺少将外部性纳入考虑的激励”（Frankel 1988：354）。因其他国家政策所导致的外部性会随着经济的开放而变得更为重要。随着这些外部性的增加，在其他条件相同的情况下，合作的收益和合作的激励也逐渐增加。“国家间宏观经济政策扩张的差异会蔓延到贸易平衡……因此随着国际贸易变得更加重要，国家要面临因宏观经济政策差异所造成的国际收支不平衡的增加，政府进行国际政策协调以降低调整成本的动机也在增加”（Webb 1991：316）。因此一国的经济增长、就业以及通货膨胀水平可能严重依赖于其他国家的行动，而不仅是自己的政策。单边的国内政策会对国家造成重大影响，但是随着开放度的增加，外国政策选择对本国的影响也在增加。
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开放性和外部性的存在可能促进政治行为体之间的国际合作需求。如果贸易和资本流动使国家间经济更为紧密地联系在一起的话，那么它们要实现自己的经济目标就可能需要别国的帮助。如果一国的增长率、就业率以及通胀率依赖于别国的政策选择，那么政治家连任的希望就与这些国家的行动联在一起。要求外国政府改变其政策以降低它们对本国所造成的负外部性或增加正外部性，就需要政策制定的协调。比如在开放的世界经济中，如果没有其他国家的合作，一国促进增长的努力可能不会成功。不管在何种汇率制度下都是如此，正如美国在20世纪70年代末和法国在20世纪80年代初的例子所表明的。促进增长的单边努力已被证明是不成功的，相互协作的通胀政策似乎为这些领导人提供了实现自己目标的最好方式。
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合作通常是寻求改变别国政策，或是阻止其采取它们试图采取的政策，或是推动它们采用其不会采取的政策。如果具有开放经济的A国政治领导人认为B国将会采取对本国经济造成负外部性的政策，A国可能希望阻止B国这样做。进行国际协调可能成为一个阻止B国采取单边行动对A国造成负外部性的方法，从而也可以防止伤害A国领导人的当选机会。A国可能也必须要“报之以李”，但这是约束B国所付出的代价。同样，如果A国领导人想要B国采取某项政策以对本国产生正外部性，但是B国不情愿这样做，那么进行国际协调可能提供一个可以让B国就范的方式。
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领导人也可能通过国际合作来避免国内政治问题。政策会对国内造成不同影响，一些集团从政策选择中获益，另一些则受损。笔者前面强调过，政治领导人既关心总体福利，也关注特殊利益集团的偏好。在单边条件下，国内强大的集团可能有能力阻止政府推行它们不喜欢的政策，即使政治领导人偏好这些政策。国际协调能够帮助政治行为体克服这种反对，实行它们本不会采取的政策。合作能够带来额外的收益（或是增加正外部性，或是降低负外部性），从而有益于其他国内集团，它们的支持又使得政治行为体期待的政策更为可行和持续。比如贸易谈判中，外国的自由化要求可能会动员本国的出口商推动本国贸易壁垒的削减，而这些政策会遭到国内保护主义集团的反对。政治领导人可能期望贸易自由化，因为贸易能够促进就业和增长，并有益于支持自己的利益集团，从而增加连任的机会。正如有评论者指出的那样，“除非国家内有重要集团，可以完全出于自身原因支持所提出的政策变化，否则，推动协调的战略可能毫无用处，甚至可能起到反作用”（Schultze 1988：56—57）。
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另一方面，合作也会让领导人约束自身，也就是“锁定在”他们偏好的政策上。如果国内集团想让政治家采取他们认为会恶化经济和有损连任的政策，政治家则希望自己不被国内力量压迫而采取这些政策。国际合作是政治领导人承诺自己不做什么事情的一种可能方式。这可以应用于贸易政策，国家领导人会希望通过强化国际协定，以锁定自由贸易的方式来使期待自由贸易的集团获益，同时避免来自保护主义部门的压力。另外在宏观经济领域，比如，“参与汇率机制（ERM）就引入了外部约束，从而可以支持国家内部控制通货膨胀政策的制度和国内集团”（Tsoukalis 1993：201）。这两个论点都依赖于存在具有不同政策偏好的内部派别，如果从国家是单一行为体的角度是无法理解的。
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