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在这些例子中，政治领导人必须相信国际合作中的政治收益超过成本，也就是没有合作的结果看起来要比有合作的结果糟糕。在没有合作情况下，国内经济将会恶化，因此他们赢得选举的机会减小。这就引出了合作成本的问题。正如上面提到的，合作常常会对政治领导人产生相当大的国内成本，因此他们对合作的兴趣似乎令人不解。但是只有当政治领导人预期这些成本小于收益的时候，他们才会发起合作协定。
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合作的政治成本是什么？对政治领导人来说，主要成本有两个：选择合作性政策的分配性结果和失去对政策工具的单边控制力。首先，合作涉及国家政策的变化，国家会选择在合作前不会采取的政策。这种变化可能会造成国内分配性影响。比如，贸易协定可能要求国家降低对不同产业的保护，这一政策会将这些产业的收入转移到别的产业中。实际上，赫夫鲍尔和埃利奥特（Hufbauer and Elliott 1994）的研究表明，贸易政策变化的主要分配性影响发生在国内层次，而不是国家间。因此，国际合作导致的政策变动的分配性影响可能会损害特定利益集团，而这些集团的支持又对政治领导人相当重要，因此破坏了政治领导人的合作热情。
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其次，一旦承诺国际合作，政治行为体就不能再控制原本可以操控的某些政策工具。正如沃尔费（Wolfer 1962：27）所讲的，“合作意味着牺牲某种程度的国家独立性，以与合作国所希望的政治、军事或者经济政策进行协调、同步以及相互利益补偿”。比如在贸易政策上，合作可能意味着像配额这样的政策必须完全取消，商品关税应当降到较低水平，如果没有新的国际谈判，这些政策原则上是不能改变的。在宏观经济领域，失去的政策工具常常是汇率控制。货币联盟甚至走得更远，意味着一国货币以及自主货币政策的丧失。丧失这些工具的成本既是实质性的也是象征性的。在将来，当政治领导人不能在选举之前通过改变货币政策来促进经济时，当他们不能通过增加关税来从政治上取悦潜在的支持者时，政治领导人就可能要在竞选中付出代价。象征性成本可能是在国内选民眼中的主权丧失。这些成本或许很高，以至于政治领导人不会理性地选择合作。
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这个观点为解释国际经济合作的政治视角初步奠定了微观基础。但是这一方法仍需要更强的微观基础来解释领导人选择合作的议题领域。
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不同议题领域内政治领导人的合作需求
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本节认为政治领导人的合作需求因议题领域而不同。这里议题领域的界定是建立在所涉及的政策工具的基础上。假定政策工具同议题领域相对应。尽管存在无数的政策工具，我主要检验四种：贸易和产业政策（关税、配额和补贴），用T表示；货币政策（货币供给）M；汇率政策E；以及财政政策（公共支出和税收）G。
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区分不同议题领域（或政策工具）的主要变量有两个。首先关注其他国家政策对本国造成的外部性的性质（正外部性还是负外部性）以及程度。关于经济开放的传统论点是随着开放性的增加，外部性也会增加，但是既可能是正外部性（利益）也可能是负外部性（成本）。也就是说，随着经济开放程度的增加，会感到别国政策对本国的更多影响。这些影响可能既包括无意的附带影响，也包括有意的影响。逻辑上讲，如果本国在某一政策领域随着开放程度增加，其外部性变得负面或者更为负面，政治领导人的合作需求就会上升。因此，在假定一国有一定的开放程度的情况下，如果存在不同问题领域，若某一领域（比如贸易政策）的负外部性大于另外的问题领域（比如货币政策），那么在其他条件不变的情况下，行政机构在前一领域（贸易政策）进行合作的需求要大于后者。
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第二个变量是国家单边运用政策工具能够提供的国内收益的性质与程度。我们把这些称为政策工具的本国收益。如上面提到的，合作的成本包括放弃单边使用政策工具造成的损失。单边运用政策工具的净收益也应该包括因单边使用政策工具导致的别国对本国的报复。总之，领导人的效用必须要考虑下面两个因素的总和：（1）从单边运用政策工具所得到的收益（本国经济和利益集团的收益去掉报复的成本，假设存在报复）；（2）当外国政府使用这些政策工具时对本国政府造成的净外部成本。政治领导人对合作的需求是这些政治成本和收益的函数。
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政治领导人要关注政策工具的两方面影响：能够从单边运用政策工具中得到多少收益；如果其他国家单边运用这些政策，本国必须要付出多少代价。如果政策工具没有太多国内收益（比如，因为该政策而导致的别国对本国的高成本的报复，或者该政策在国内缺乏有效性），而且别国运用这些工具的外部性很高，那么对领导人而言，合作就具有很高的效用（参见表2.1）。如果政策工具有显著的国内收益和较低的外部性，那么领导人合作的收益就比较小。而且，如果国内收益和外部性都比较低，领导人合作的兴趣仍然有限，因为合作努力本身要付出成本而运用政策工具则几乎没有成本。当政策工具的国内收益和外部性都较高时，问题就出现了。在这种情况下，领导人将在政策工具的国内价值及其外部成本间做出选择。合作的需求就处于本国收益低、外部性高以及本国收益高、外部性低两种情况之间。
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表2.1 国际合作的需求
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外部性低 外部性高 国内收益高 没有/较少需求 某种程度的需求 国内收益低 很少需求 最为强烈的需求 一国的经济开放程度影响它从政策工具中获得的国内收益。首先，贸易和资本开放性的增加降低了宏观经济政策的国内有效性（Cooper 1986；299）。其次，外部报复的成本将会根据国家间经济开放程度的不同而不同。随着国家间经济联系越来越紧密，报复成本越来越高，但是也越来越有效。在极端情况下，没有国际经济联系的国家没有能力采取经济报复，也不会被别国所报复。但是报复的可能性还依赖于政策领域的其他方面，并不仅是经济开放度的函数。
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下面提出关于经济开放性的影响以及在不同议题领域内经济开放对政治行为体效用造成外部性的模型。合作意味着放弃单边运用政策工具——包括货币供给M、财政政策G、贸易和产业政策T以及汇率政策E。货币合作可能意味着固定汇率制，这样E和M不再可变。对贸易政策而言，保护水平将会固定，所以T也不能变动。我们可以直接看到合作的成本就是政策变动的丧失。2在什么时候这种成本会超过政策工具合作带来的收益？
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政治行为体要赢得选举，他们的当选依靠经济状况的优劣——尤其是增长率、通货膨胀率和失业率。3为了理解政策制定者的偏好，给定他们的效用函数，我将运用修正的蒙代尔—弗莱明模型（Mundell-Fleming model，MMF）。通过应用特定的假设，这个模型表明了宏观经济变量之间的关系。从20世纪70年代以来，这个模型受到了理性预期学派的强烈挑战。但是克鲁格曼（Krugman 1993）强调尽管蒙代尔—弗莱明模型是难看的和有限的，但是该模型仍然很重要。模型假设行为体在面对市场中的各种制约条件下，采取短期行动。这些不同于理性预期学派的前提对研究政治经济学更为适用。
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在两个国家框架内运用这个模型，经济学家已经能够表明政策变化（以及外生的扰动）对本国和外国的影响（比如Mundell 1963，1968；Cooper 1985，1986；Mussa 1979；Krugman and Obstfeld 1991）。利用几个假设，我们可以在前述四个议题领域建立有关政策变化对本国和外国影响的模型。因为失业率同经济增长率反向相关，经济增长率可以被用作政治家的就业目标的指标。总的来说，当实际的增长率和通货膨胀率符合政治领导人期待的水平时，领导人就实现了自身效用的最大化。他们的目标就是使经济增长（就业）和通货膨胀达到预期水平。因为领导人往往着迷于连任，因而他们的兴趣在于经济的短期状况。因此运用短期的菲利普斯曲线来描述这些目标之间的关系，也就是在短期内预期外的通货膨胀率的增长会同失业率的降低（或者增长率的上升）相联系。对不同政治领导人，这些目标的理想水平各不相同。政党属性将起重要作用：左翼政党领导人会偏好于高增长、低失业，而接受较高通胀；而右翼政党领导人会不希望通胀，而接受较少增长和更多失业（Hibbs 1978；Alesina and Roubini 1992；Alesina and Rosenthal 1995）。政策选择可能会因政党而不同，后面会继续加以讨论。这里描述的效用函数适用于所有领导人。
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因此，领导人的目标就是实现特定的通货膨胀率，可能是零通胀，用π*表示；特定的产出增长率，用x*表示。政治领导人的效用就是实际通胀率π和领导人希望的通胀率π*之间差异的函数，同时也是实际增长率x与领导人期待的增长率x*之间差距的函数。当这些值偏离其期待的增长率时，领导人的效用就会降低。实际增长率依赖于自然增长率加上部分预期外通胀导致的增长率，也就是短期菲利普斯曲线的关系。反过来，通胀等同于国内和外国价格变化的加权平均（p和p′）或者国内价格变化加上实际汇率E（比如Canzoneri and Henderson 1991）。因此任何影响国内、外国价格或者实际汇率的政策都会影响短期产出。然而，由于市场的各种刚性，这些变化不会立即改变通胀率，至少在短期内。
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通常，这个模型关注的是货币政策，M是唯一允许政府控制的变量。本书中的视角更为广泛。假设政府能够控制的变量有四个（Mussa 1979），也就是政府能够控制货币供给（M）、财政政策（F）、贸易和产业政策（T）以及名义汇率（E）。这四种政策都同通胀率π相联系。即使存在国内黏性价格，这四种政策工具都能通过实际汇率影响增长率和通胀率，从而发挥作用。因此当经济开放时，每种政策都可能产生国内和国际影响。
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货币政策
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因为上面使用的模型通常用来分析货币政策，所以我们的讨论也从货币政策开始（Canzoneri and Henderson 1991；Artus 1989；Blackburn and Christensen 1989；Dornbusch 1980；Krugman and Obstfeld 1991；Persson and Tabellini 1990；Mussa 1979）。在封闭经济中，通胀率π是短期国内货币供给M的简单函数，也就是说，政府影响通胀的主要工具就是货币供给。如果假设经济是开放的，那么π也是外国政府货币供给M′的函数。这意味着本国政府实现货币目标的能力也要依赖于外国政府的政策行为——M′的选择。
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在这种情况下，领导人的效用函数就变成了国内通胀是本国货币供给以及货币供给变化的正函数，是外国货币供给变动的负函数（Canzoneri and Henderson 1991：14）。本国领导人实现这些目标的能力依赖于外国政府及其货币政策。
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在浮动汇率制的开放经济中——也就是国家间完全的资本流动，国家利率受制于世界利率，当政治领导人面对国内衰退和即将到来的选举时，政治领导人可能会冒险采用货币政策来促进就业。4在这种情况下，货币供给的增加将通过两个机制对国内增长和就业产生很强的（短期）影响。首先，导致国内利率的下降，相应导致资本外流和本国货币贬值，从而刺激可贸易商品的生产。其次，通过初始利率降低来增加产出，从而增加进口，使经常账户出现赤字，导致汇率贬值。然后，汇率贬值将促进出口而降低进口，从而改善经常账户和刺激增长。在短期内，领导人会改善国内状况。在这些情况下，货币政策的国内收益很高。
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在浮动汇率体系和高资本流动性的情况下，货币政策的使用将会给别国带来问题。在这些条件下，货币政策会变成零和博弈。本国政府通过增加M来实现自己目标的努力会对外国政府产生负面影响。本国汇率的贬值意味着外国货币的升值，这将造成外国出口的降低和进口的增加——主要是将降低其国内需求，从而在短期内降低其增长和就业。在这些情况下，货币政策成了“以邻为壑”的政策。本国政府自助的行动造成了外国政府实现自身目标的困难。因此当经济开放与汇率浮动时，货币政策的外部性很高。设计一种方式来控制货币政策的单边运用就可能成为双方领导人的诉求。
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如上面提到的不管货币政策是刺激性的还是紧缩性的，上面的论断都成立。如果本国控制货币供给，那么其利率上升，外国资本流入，这样本国汇率升值。因为利率的增加会降低经常账户收入，从而放缓国内产出Y。尽管最初Y的减少也会降低对国外进口的需求，但是汇率升值可能会克服这一点，从而造成外国出口和外国产出YF的增加。但是这也可能对别的国家产生负面影响。汇率升值造成了国外进口商品价格的上涨，从而导致提高工资的要求，造成外国的通货膨胀。因此，在浮动汇率制下，本国控制通货膨胀的货币紧缩政策可能将通胀出口到国外（Krugman and Obstfeld 1991：569—570）。
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当资本完全流动而汇率固定时，货币政策不再是独立的政策工具。中央银行必须运用货币供给来捍卫汇率，因此为了维持汇率，M的任何变化都会导致抵消性变化。蒙代尔（Mundell 1963）认为，在资本流动和固定汇率条件下，政策制定者丧失了对货币政策的自主控制。
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当资本流动而汇率浮动时，报复的可能性有多大？国家运用针对别国的反制性货币政策的可能性至少取决于两个因素。首先，货币政策是否只是被视为国内政策工具，其对外国造成的影响很大程度上是否是无意的？如果一国将别国的货币政策看作对自己的直接攻击，报复的动机就比较高，就如同竞争性货币贬值那样。其次，货币政策对国内过于重要，以致不能进行报复。如果报复不可行，那么本国从自主货币政策中的收益可能会很高，但是外部性也可能很高，这种情况下，政治领导人只有有限的合作意愿。如果报复是可行的，合作的要求应该更高。
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我们可以将上述情况与封闭经济的情况，或者本国与世界间没有资本流动的情况相比较。浮动汇率制下，本国政府货币供给增加会造成与上述条件相同的国内影响，但是并不产生相同的外部影响。因为在这些条件下，利率是独立的，本国货币供给的变化并不影响别国。当资本不流动而汇率浮动时，就会有“完全的宏观经济独立”（Mussa 1979：166），货币政策的外部性就消除了。因此我们可以预期当经济封闭时，政治领导人的合作需求大大降低，因为货币政策可以保证重要的国内收益而少有外部性。向一个有资本流动和浮动汇率的开放经济转变应当会增加货币政策合作的需求。马斯（Mussa 1979：179）指出：“在固定汇率制下，资本流动促进了从一国经济向整个世界扩散的货币波动（或政策变化）。但是在浮动汇率制下，资本流动放大了货币波动（或政策变化）对初始产生国家的影响，同时也对世界其他地方造成负面影响。”
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