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政治行为体国际合作的偏好是选举计算的函数，社会集团的偏好则依赖于国际协定的分配性结果。合作性协定对社会行为体收入的影响是他们支持或者反对这些协定的主要决定因素。源于合作性协定的政策变化的分配性结果决定了利益集团的偏好。他们将青睐于能够促进自身收入而不是降低收入的政策，最偏好于能够最大化其收入的政策。因此这些集团的偏好依赖于问题领域。比如相比于贸易政策自由化，货币政策协调造成的后果不同。像政治行为体一样，利益集团的偏好也因议题领域和国际协定提出的特定政策的变化而有所差异。因此，尽管利益集团极少是合作性谈判的正式发起者，但是他们也会极大地影响合作。埃文斯、雅各布森和帕特南（Evans，Jacobson and Putnam 1993：403）在双层博弈的研究中表明，“毫无疑问，议程设定通常会影响领导人的偏好。直接回应选民压力的国际倡议极为罕见”。然而，社会集团通过影响政治行为体的偏好和信息来源间接地发挥作用。
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“分配政治”（distributional politics）的论点认为，源于社会集团的偏好和政治压力是对外经济政策和国际合作的关键决定因素（Gourevitch 1986；Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991）。在这个观点的背后存在两个不同的逻辑：首先，强调利益集团对政策的非正式批准；其次，关注丧失“商业信心”的影响。对于第一个逻辑，政治领导人可能要了解社会集团的偏好，因为他们知道在制定政策之后，这些政策要接受选举检验。政治家期望保持职位，因此需要赢得改选。这样他们会预期社会集团的反应，避免会让自己陷入选举麻烦的政策。失掉竞选支持将结束政治人物的政治生涯。近来日本、意大利和法国的政治丑闻表明，商人和政治家间是一种紧密相互依赖的关系：政治人物需要竞选捐款，而利益集团则希望收入最大化，并建立一个对自己友好的管制环境。拉姆齐和罗森布卢特（Ramseyer and Rosenbluth 1993：27—28）对日本的研究表明，“政治家的个人投票选举战略明显成本很高……自民党从哪里得到资金？自民党怎样才能够募集到这么多的钱？公司捐助者愿意资助自民党，因为他们相应也能有所得：以牺牲中间选民为代价制定出偏向于公司的政策。厂商资助自民党以换取有利的预算、税收和管制待遇……这种体系中最大的获益者就是自民党的国会议员，他们极大地增加了自身政治生存的机会”。
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合作的成本与收益的分配为理解哪些集团支持合作、哪些集团反对合作提供了框架。合作的成本与收益的国内分配决定了合作的可行性。社会集团对提出的合作性政策的反应是政治行为体的主要关注。他们将预估这些反应——或者在国际合作的谈判过程中了解——并在这些反应基础上选择政策。从这种意义上看，所有政策必须得到国内“批准”，包括合作的决策。“国际经济议题关涉到了众多投票人的钱夹，因此国际协定无论从抽象原则上看多么的吸引人，都必须在国内政治领域赢得‘批准’——非正式的，如果不是正式的话”（Putnam and Bayne 1987：276）。在一些国家，只有同主要社会集团的政策偏好一致时，合作才会出现。
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利益集团影响背后的第二个逻辑同林德布洛姆（Lindblom 1977）连在一起，他认为政治领导人将尤为迎合商业利益。资本家实际上在政体内处于“特权地位”。如马克思主义的分析，这种分析方法关注商业集团的偏好，而忽视其他集团。因为政治领导人的选举前景依赖于经济状况，他们必须关心那些能够直接影响经济的集团。在资本主义经济中，商业控制了多数私人投资和就业增长，这两者都是选举成功的关键。因此，政治领导人必须避免损害“商业信心”或者更严重地引起资本外逃的政策。他们需要预估商业集团对其政策的反应，追求那些能够赢得商业集团“支持”或者输掉选举的风险较小的政策。
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贝茨和利恩（Bates and Lien 1985）发展了赫希曼（Hirschman 1970）的观点，认为在开放经济中，相对于政府，可以离开本土的资本家的影响力正变得越来越强大。为了阻止资本流出（或者不进入），政府必须要考量商业集团的偏好。商业集团通过这种方式对政治施加结构性限制，而且可能随着经济开放的增加，这种制约就越强大。国际合作要适应那些能够得到商业集团支持的政策。一些人认为这是对欧洲大陆单一市场计划（Sandholtz and Zysman 1989）及其货币协调努力（Frieden 1991）的一种关键解释。像第一种论点一样，这个观点也依赖于预期反应。利益集团通过他们对经济的影响在经济政策制定中发挥着重要的也常常是不透明的作用，进而影响国际合作。
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是什么塑造了利益集团对国际合作的偏好？为了阐释这个问题，我们必须首先回答这些利益集团是谁的问题。这也就是问对什么政策哪些集团是重要的。对利益集团而言，国际合作意味着具有分配性后果的政策在某种程度上发生变化。这或者促进其收入，或者损害其收入。我同意贝茨（Bates 1981）对“收入”概念的宽泛运用，他认为社会集团关注三个因素：收入、消费产品的成本，以及用作自己产品部件的商品的成本。他们的净收入就是从前者减掉后两者。能够促进集团收入、降低中间商品和消费产品成本的政策将得到这些社会集团的支持。损害集团收入并增加消费商品和中间品价格的政策将遭到这些集团的反对。
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如果集团不受政策变化的影响，它就不太会卷入这样的议题领域。受合作性协定影响严重的集团将是最积极的参与者。比如，组织全世界造船业的谈判一定会使造船工业成为主要行为体，因为这样的国际协定会对这些厂商产生重要的分配性影响。因此，卷入不同合作性谈判的集团应当不太一样。比如贸易自由化可能要比货币政策协调激起更多的不同集团的关注。
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学者们对应该研究哪些相应集团的观点不同。在最宽泛的层次上，一些学者主张生产要素是主要的利益体；另一些学者则分析特定经济部门，比如工业、农业、劳动力以及金融；还有一些学者则观察特定产业或企业（Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991；Magee，Brock，and Young 1989；Smith and Wanke 1993）。本书的方法是通过分别考察每个议题领域来避免这个问题。议题领域本身的特征决定了如何界定利益集团。根据协定的分配性结果，生产要素可能是更好的特征；而在其他情况下，研究企业和产业可能更为合适。在任何国际谈判中，那些将从政策中获益或者受损的集团将会成为政治上的参与者。那些将要受损害者会抵制或者努力改变国际协定，而受益者将支持协定的批准。
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尽管对利益集团的理论说明及其在每个议题领域的偏好仍然需要继续研究，但是两个领域中对社会集团的偏好已经发展出了很好的模型：贸易和汇率政策。对于贸易，存在大量“内生”贸易理论文献（比如Caves 1976；Lavergne 1983；Milner 1988；Schonhardt-Bailey 1991；Mckeown 1983；Magee，Brock，and Young 1989；Trefler 1993；批评意见参见Nelson 1988）。这些论点将贸易政策的产业偏好同以下两个因素联系起来：产业结构及其国际联系程度。后一变量在本书中最为重要。进行国际出口并且多国运作的产业（或者企业）要比相似的但是面向国内的产业更为开放，这个观点常常被提到并且得到了经验证据的支持。前者支持贸易自由化，而后者会寻求保护。这种国际导向和国内导向的产业区分可能在贸易政策的国际谈判中也出现。当这些谈判的议题是贸易自由化对保护主义时，这两个集团会相互竞争。
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在汇率领域，弗里登（Frieden 1991）对政策制定和国际协调中社会集团的作用提出了最全面和最系统的分析。运用经济理论，他根据汇率的两个不同方面，推导出了不同经济部门的偏好：汇率的灵活性（固定汇率对浮动汇率）和本国货币的外部价值（高水平汇率还是低水平汇率）。弗里登的观点“系统预计了私人部门对欧洲货币体系汇率机制的态度。他认为金融部门的企业、主要的出口商以及在欧共体进行投资或拥有客户的多样化的跨国公司将最支持汇率机制，而且能表明他们对汇率机制的热情”（Frieden 1991：447—448）。
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接下来，弗里登（Frieden 1991：450）将这些偏好同合作决策联系起来：
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这种政策协调的不同分配性影响是重要的……那些经济活动对外国金融和汇率市场情况较为敏感的行为体将愿意牺牲国家政策自主性，而进行政策协调。国际投资者、贸易商以及相似的行为体倾向于得到好处，而非贸易部门的行为体——他们的商业活动可能因为牺牲自主性而受损，而且从协调中也几乎没有得到相应的利益——倾向于反对……不同利益集团成功实现自己目标的情况依案例和国家的不同而不同。
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一些人不同意弗里登对部门利益的推导。也有人强调金融部门不期待固定汇率，相反是偏好浮动汇率，因为能够从汇率波动中获得利益（Destler and Henning 1989：132—134；Funabashi 1989：122，126）。海宁（Henning 1994：22—35）认为银行—产业的关系决定了银行的汇率偏好。另一些人则反对利益集团能够对汇率感兴趣或者能够理解他们的汇率偏好的观点（Giovannini 1993；McNamara 1994）。
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贸易和货币政策争论的共同点就是国内部门和国际部门的偏好会截然不同。主要从国内市场获得收入的集团通常是国际合作的反对者。另一方面，主要从国际市场（出口、跨国生产或服务、国际金融）获得收入的集团则倾向于支持国际合作。所以，社会集团间主要的区分依赖于他们对国际经济的开放程度。这再一次表明国家经济开放程度是关键要素。国家经济开放程度反映了经济中国际部门的规模（相对于国内部门）。开放性之所以重要是因为它不仅框定了政策如何影响社会行为体的收入，也制造了利益集团想获得或避免的由外国政策所带来的外部性。
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与政治行为体一样，社会行为体的偏好也因他们对世界经济的开放程度的不同而有所差异。总的来说，经济开放程度越高，集团同国际经济的联系就越紧密，他们的偏好也就越温和。因此，经济开放性应该产生更为温和的政治领导人和利益集团。
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关于偏好的这些论点为预测国内对国际协定的支持和反对提供了基点。社会行为体的偏好依赖于政策的不同分配性影响；相应政治行为体的偏好依赖于政策对总体经济以及选举上支持自己的利益集团的偏好的影响。这些集团的偏好界定了国内偏好结构。
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在过去，以偏好为基础的方法在预测集团偏好上比预测国家政策选择上有更为坚实的基础。本书尝试超越这些早期研究：加入政治行为体以及他们与社会行为体之间的战略互动。将政治行为体偏好与社会集团偏好相结合，该模型承认这些不同行为体在政策制定中的相互依赖。政治和社会行为体的偏好构成了模型的基础，但是这些国内行为体间博弈的本质是框定国际结果。理解政策偏好是关键的第一步，但也仅是第一步。
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内生偏好？
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国内政治和社会行为体的偏好是两个要素的函数：所考虑的议题领域与国家融入世界经济的程度。融入世界经济既是指开放的程度，也是指别国政策造成的外部性的本质。但是，如果偏好是由经济开放程度所确定的，那么它们可能是内生的。开放性显然部分是之前政策与合作的结果。政治领导人选择开放的经济政策（可能通过合作）能够强化他们将来的合作偏好。比如，在20世纪40年代，当西方国家决定在关贸总协定中削减贸易壁垒后，它们的经济变得越来越融入国际经济。这种新的开放性产生了对开放的强烈国内偏好，这有助于进一步削减贸易壁垒。因此，随着开放的增长，进一步合作的偏好可能也会增加。西欧国家提供了另一个例子。欧洲共同体在20世纪50年代的形成可能是后来产生对货币合作的兴趣的必要条件。之后，只有当单一欧洲法案开放了欧洲内部市场之后，对货币联盟的需求才使得马斯特里赫特条约成为了可能的选择。
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如果我们注意偏好的基础，之前的政策选择会预示之后的发展。其他大量例子中，外生要素也会促进开放性：交通成本和运输时间的下降，通讯的改善以及其他技术创新（Frieden and Rogowski 1996）。但是偏好本身可能仍部分内生于之前的政策选择和早先的合作协定。
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然而，在国际合作和开放性之间并不存在一对一的关系。一些行为体的合作需求可能是因为开放的增加，但是另一些因素——比如行政机构和立法机构之间共享权力的本质和国内偏好结构——也框定了国际结果。即使（更多的）行为体更愿意合作（比如更温和），国内博弈仍不必然导致合作性协定。下一章将论述，外国政府、本国行政机构、立法机构和利益集团之间的双层谈判博弈决定了国际合作的可能性和内容。理解行为体的偏好只是第一步。在特定政治制度中他们的策略互动决定了国际合作可能性和内容。
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1.“当一个行为体的行动对其他行为体的环境直接产生影响，而且这种影响不能通过价格传递时”，那么外部性就出现了（Papandreou 1994：5）。外部性的想法具有很长的历史，可追溯至马歇尔（Alfred Marshall）和庇古（A．C．Pigou）。不幸的是随着时间的增加，外部性开始有了很多定义。最近一项研究认为，“自从外部性进入经济学家的词汇，至少已经有了100年的历史。这个概念被广泛使用，但是似乎这个术语还没有精确和一致的界定”（Papandreou 1994：14）。外部性同其他重要概念相联系，比如相互依赖、交易成本、非预期后果以及市场失灵等（Mishan 1971）。
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2.政策工具的丧失影响了政府实现自身多个目标的能力。如果政府具有两个目标和两项政策工具，实现这些目标是可能的。不改变目标而放弃一个工具将会使自身十分困难，因为政府只能用一项工具来完成两个目标，而根据丁伯根法则，这将使得实现两个目标都变得不可能。
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3.另外我们也可以假设领导人具有相同的效用函数，但是是由国家利益所推动，也就是他们相信实现高增长和低通胀是国家作为整体的理想政策（Lindbeck 1976）。
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4.尽管我们假设政治领导人控制货币政策，但可能并不总是这样。在一些国家，独立的中央银行可能控制货币供给，而它们可能不愿意按政治领导人的要求去做。但是伍利（Wooley 1984）、罗曼（Lohmann 1995）、克雷里达和盖特勒（Clarida and Gertler 1996）认为，即使最独立的中央银行也会对政治压力作出反应。
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