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总统制不同于一般的议会制，因为总统制要选举两个行为体：国会和总统……存在无数的方法来设计（总统制的）宪法，选举出的两个行为体之间的关系以及它们同选民的关系都不相同。民选总统的机制也因总统制衡、迎合、面对或者仅是服从国会多数的方式的不同而不同。我们甚至发现一些体系赋予总统相对国会非常小的权力，以至于它实际上是议会制。因此我们并不像多数文献那样将总统制看成议会制的对立面。
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舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992）以及贝里斯（Baylis 1996）也研究了半总统制这种中间形式，民选总统之外还有对议会负责的总理。他们展示了这些体系类型也极为不同：“但是，这六个（半总统制）国家在宪法细节上仍存在重要的差异：总统如何被选举，他们被赋予何种正式权力，在什么条件下总理及其内阁会被迫辞职等等……在所有这些例子中，我们可以说行政权力的实际分配问题仍悬而未决。”（Baylis 1996：300）最近一些文献认为，总统制和议会制间的区别通常不太有用、难以成立，不过是理解行政机构和立法机构间关系的一个糟糕的指南。
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政府形式的总统制和议会制的区别是根据其原始和存在权力做出的。利普哈特（Lijphart 1984，1992）认为两者之间存在两个核心差异：
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议会政府或者内阁政府可以准确地被界定为立宪民主的形式，其中行政机构的权威来自立法机构的权威，并且要对其负责。议会制政府的两个极为重要特征使其不同于总统制政府，这两个特征体现在概念中的强调部分。首先，在议会制中，总理……及其阁员都要对立法机构负责，也就是他们依赖于立法机构的信任，立法机构的不信任投票或者谴责可以让他们下台。在总统制下，民选总统……有宪法规定的期限，在通常情况下不会因国会的不信任投票而被迫辞职……第二个不同……是总统是民选的……而总理是由立法机构选举的。（1984：68）
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利普哈特强调只有这两个差异是根本性的，因为经验案例挑战了其他所有关于两者之间的差异的界定（1984：71—74）。因此差别就在于总统制中原始和存在权力在行政机构和立法机构之间是分离的，而在议会制中是融合的。
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这种正式的区分对制定政策的立法博弈中行政机构和立法机构间的权力平衡意味着什么？人们通常觉得因为在议会制中立法和行政机构的存在是一体的，所以行政机构主导而议会发挥不太重要的作用。如果行政机构完全主导这种关系，那么实际上他们并不分享决策权，单一国家模型变得更为适用。就行政机构和立法机构间的权力平衡来说，图4.1的结果#1代表了这种行政主导；这时行政机构控制了提议权而立法机构不能修正或批准。在这种情况下，行政机构控制了国际谈判，因此协定反映了行政机构的偏好和外国的偏好。
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尽管当党纪严格时，英国体系的特征可以概括为是行政主导的，但这并不是所有议会制的特征。这些体系在行政机构和立法机构间的权力平衡上有极大的不同。就像总统制中行政机构相对于立法机构的权力可能不同一样，议行关系在议会民主中也会不同。议会制能被分成至少两种：倾向于行政机构主导的议会制和更大的行政—立法机构权力分享的议会制。
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行政机构主导最明确的例子就是利普哈特所说的“威斯敏斯特”体系或者多数体系，也就是具有两党、多数投票和一党多数政府的议会制，就像英国和一些其他前英联邦国家（Lijphart 1984：16—19）。在这些体系中，因为立法机构的多数与行政机构来自同一政党，国会在政策制定中发挥的作用较小：
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牢牢掌握国会多数支持的内阁几乎可以无阻碍地进行立法。也就是，几乎所有提案都由内阁提出，经过正式宣读而不用修正就能得到国会的支持。但是，如果从这种情况就推断出国会缺乏权力以及这种机制是“表面民主”，那就是愚蠢的……如议会多数党的例子表明的那样，明确的均衡来自行政机构和国会间权力的宪政平衡。掌握多数的政党能够内部就政策达成协定的程度是重要的，内阁提案将充分地反映政党的总体立场。（Shugart and Carey 1992：132）
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但是即使在明显的行政机构主导的案例中，立法机构仍然发挥作用。“有时……行政机构可能偏离政党或者构成国会多数的政党联盟所希望的主流政策方向……获得国会信任的需要意味着（议会多数）能行使最终核准权，进行不信任投票从而导致政府倒台”（Shugart and Carey 1992：132）。立法机构的这种不信任投票的能力总是可以让它在政策批准中有发言权。但是这样做是高成本的，因为政府倒台可能造成国会必须重新选举。但是，并不是所有反对政府的投票都是信任投票；这也要根据体系来定。最近对信任投票程序的研究认为，能单边控制程序的行政机构具有更大影响，但是就一般而言“政府与国会间的‘信任关系’是双向的。国会成员当然可以试图通过运用举行或者威胁举行对政府的不信任投票来控制政策结果。但是总理和内阁也能采取主动，要求议会举行对政府的信任投票”（Huber 1996：269）。因此在两党制、单一选区多数制中，尽管行政机构可能富有影响力，但是仍必须维持国会多数的信任。
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第二次世界大战之后只有13%的议会制政府是单一政党多数（Laver and Shepsle 1991）。这个小集团的代表就是多数制（威斯敏斯特制）——如英国、加拿大、新西兰以及澳大利亚。在这些国家中，本书的多头政治模型可能不适用。在这些情况下，总理和内阁主导政策制定；立法机构在这个过程中几乎没有分享权力。“因为内阁是由下院中掌握多数的政党组成，通常下院多数也支持内阁，内阁可以确信维持职位并且让立法提案获得通过”（Lijphart 1984：7）。通过威胁举行新的选举，内阁迫使国会通过其提案的能力尤其强大（Schlesinger 1992：91）。在这些例子中，只要党纪严明，行政机构极少担心立法机构对政策的支持，也不用面对分治政府（Crossman 1972：31）。在单一政党多数政府，“行政机构对立法机构的政党控制将确保行政机构的决策不会遇到立法障碍”（Laver and Shepsle 1991：253）。决策权将不会被分享，国内政治的单一模式更为合适。
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另一方面，在议会制中，多党比例代表制（proportional representation，PR）被利普哈特称为“协商”模式，使行政机构和立法机构之间必然有更多的权力分享。这种权力分享导致了对联合政府的需要。在多党PR体系中，单一政党多数极为少见。相反，政府通常由政党联盟或者少数政党组成。在少数政府中，行政机构必须在国会寻求议会多数来支持不同议题，立法机构的权力是显而易见的。在联合政府中，总理是联盟中一个政党的代表，内阁成员则是来自整个联盟。在政府内部，政党必须就行政机构提出的政策进行谈判。因此内阁与国会多数分享决策权。利普哈特（Lijphart 1984：25）根据比利时的例子指出：
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比利时政府的议会制同英国一样，内阁依赖于国会的信任。然而，比利时内阁根本不像英国内阁那样能够主导，主要是因为内阁常常是广泛而不一致的联盟，内阁同国会往往是交换关系……尽管比利时的议会制没有正式的分权，但其行政机构—立法机构的关系可以被视为非正式分权或者半分权。
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因此行政机构与立法机构之间的博弈在很大程度上依赖于决策权在这两个机构间是如何分配的。
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绝大多数发达工业民主国家是多党议会制。只有少数是总统制或半总统制（美国、芬兰和法国第五共和国），还有少数是两党议会制（英国、新西兰和澳大利亚）。在所有多党议会制和总统制中，立法机构和行政机构共享权力。立法机构的影响在宪法体系内以及不同宪法体系间都极大不同。比如，意大利和法国第四共和国都被看作具有强势的国会，而英国被认为具有弱势国会，德国的联邦议会则处于两者之间（Norton 1990a；Furlong 1990；Saalfeld 1990）。“在议会制中，英国内阁的主导可以与国会主导、内阁软弱的典型——法国第三、第四共和国——相比较。在当前民主制中，意大利是另一种不太极端但国会占上风的例子”（Lijphart 1984：79）。因此尽管原始和存在权力是相似的，但议会制在立法机构和行政机构间权力平衡是不同的，这同总统制一样。
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因此至少需要区分三种制度类型：两党议会制、多党议会制和总统制（Shaw 1990；Lijphart 1984；Powell 1982）。每一种都具有不同的行政机构与立法机构间权力分享关系。“建立在威斯敏斯特（两党议会制）模式基础上的宪政体系设定了政治行政机构将在国会中运行并且领导国会；建立在（总统制）模式基础上的宪政体系设定了政治行政机构同立法机构间的分离；建立在（多党议会制）模式基础上的宪政体系设定了‘平行的’行政机构—立法机构关系的范围，不同点倾向于处于‘融合’和‘分离’之间”（Shaw 1990：251）。在两党议会制中，行政机构是最强有力的和最为自主的。
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另一方面，在一些总统制国家中，立法机构可能具有最大影响。利普哈特（Lijphart 1984，1992）和其他学者指出，“毫无疑问，权力的宪政分权要比权力融合的倾向赋予国会相对于行政机构更多的权力和独立性。尤其是，同本书中讨论的所有议会制的国会相比，美国国会是突出的强势国会”（Lijphart 1984：78）。但是这种分权并不必然意味着国会主导；舒加特和凯里（Shugart and Carey 1992：156）的研究表明，一些总统制国家，比如墨西哥，就是弱国会。
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总的来说，在多党议会制和总统制中，国会将比两党议会制的国会分享更多的政策制定权力。因此总统制—议会制的区分显然用处有限，而根据立法权力分配来分类行政机构—立法机构的关系更有帮助。从我们的目的出发，在特定议题上这些权力在行政机构和立法机构间如何分配要比是总统制还是议会制对国内如何博弈显然具有更大影响。
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批准程序的变化
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行政机构和立法机构间权力分配对国际合作协定的可能性和内容都有重要影响。因此改变这种分配的能力也是一种重要的权力资源。如果国内行为体对政策具有不同偏好，那么他们对规定政策选择的制度的偏好应该也是不同的。行为体应该不仅关注政策选择本身，也会关注立法权在每个议题领域的分配。内部对政策选择的冲突应该转变成对所采用的制度的冲突：
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因此，最后制度无非是规则，规则本身也是社会决策的结果……我们可以预期在特定规则下一系列决策的输家将试图（并常常成功地）改变制度，从而在这些新制度下做出决策……因此（偏好）和制度间唯一的差别就是，发现制度的不均衡可能要比发现（偏好）的不均衡花费更长的时间……制度似乎可以被看作是凝固的偏好。（Riker 1980：444—445）
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由于制度体现了行为体的喜好——笔者称之为偏好，因此关于偏好政策的争论必然会变成关于制度的争论。
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国内用来接受国际协定的制度过程发挥重要作用。这些程序决定了谁发起、修正和批准协定。如本章前面所示，谁控制这些过程影响着协定的内容和可能性。关于国际合作的国内辩论应当也包括对这些程序的界定。下面的讨论仅集中于批准权，因为这是第三章模型中用到的权力。但是在理论上，立法过程的所有因素在相同动力下都是可以修正的。行为体应当不仅关注谁控制批准权，也应关注谁控制提议权、修正权和否决权。
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第三章模型集中于批准博弈。这里笔者强调，谁是批准者决定了某一议题的国际谈判是否会开始，以及该议题达成的协定的可能内容。在考虑国际合作时，行政机构必须评估协定是否可能以及哪个协定能够被国内批准。开始国际谈判的决定依赖于国内批准协定的机会。谈判者必须预期到国会和重要社会集团的反应。
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领导人总会理性地寻求能够被国内批准的谈判协定；如果不存在立法机构支持的协定，那么国际谈判将不会开始。对行政机构来说，谈判一个被国内推翻的国际协定是高成本的，从行政机构的观点来看，这实际上可能是最坏的结果。3领导人执行对外政策的能力和声誉将受损，在国内他们会显得软弱，而且会被国会限制，更不要说他们在谈判中花费的时间和精力。因此，开始谈判的决定表明，行政机构相信国会实际上会批准协定，而且是外国也会接受的协定。
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