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如奥哈洛仑（O’halloran 1994）认为的那样，RTAA并没有赋予总统在贸易政策上的完全自由；而且，国会赋予总统的权力因当时偏好结构的不同而不同。当政府是分治的，国会往往控制行政机构，限制它的谈判能力并加入其他程序以保护企业。实际上，在ITO谈判的主要舞台上，分治政府制约了行政机构：
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比如1947年，共和党控制了第80届国会，保护主义者呼吁废除贸易协定项目，并且推迟正在日内瓦进行的关税与贸易总协定的多边谈判……共和党的压力迫使杜鲁门总统同意将来所有贸易协定中的“退出条款”（escape clause）……1947年10月，杜鲁门签署了GATT，GATT被界定为是进行国际商业多边谈判的公约。但是国会仍然将总统的谈判权限制在双边贸易协定上，并且只能是那些与国内法律一致的协定。由于这种保护主义情绪，杜鲁门从未将GATT提交国会正式批准。（O’Halloran 1994：88）
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RTAA确实改变了贸易政策制定的制度过程，赋予行政机构更大的权力。但是这种制度转变也因国内原因而被限制。根据加德纳（Gardner 1980：22）的观点，在美国，“没有其他的方式来确保对关税削减项目的政治支持”。到20世纪40年代，多数美国政府承诺多边主义和贸易自由化，并得到了国际商业集团的支持，但是遭到国内导向企业的反对，国会与共和党仍然很好地代表了他们的利益。但是，国际导向的企业是罗斯福政治联盟中的关键部分；他们的支持对罗斯福成功地实现其他国内和国际政策是必需的（Ferguson 1984；Frieden 1988）。
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英国的偏好结构在两个方面不同于美国。首先，英国政府一直对低贸易壁垒有兴趣，但是对多边主义则缺少积极性，因为英国的多数贸易都是同英联邦国家进行的。对英国来说，“多边主义仍然是一个存在争议的公共议题。英国舆论对开放的、非歧视的贸易体系的优点存在高度分歧”（Gardner 1980：24）。而且，英国的行政机构不能推行它所希望的贸易自由化政策。在英国内部，商业集团反对废除帝国特惠制（Gardner 1980：30）。“战后英国商业集团并没有计划要放弃这些政策，这同美国的商业集团形成了鲜明对比。英国商业集团敦促全面的政府控制以及发展更有效的私人协定来控制价格变动和贸易流动”（Gardner 1980：32）。在1942年，同美国商会相比，伦敦商会主张双边清算基础上的国际贸易体系；英国主要的产业协会——英国工业联合会（FBI）也主张运用双边清算和数量限制——但这两点都遭到了美国的反对（Gardner 1980：32）。“右翼多边主义反对者最明显的形式就是全心全意捍卫帝国特惠制”（Gardner 1980：33）。很多英国产业都支持特惠体系，它们得到英联邦市场的庇护而免于竞争，因为这些领土内并无竞争性威胁，能将内部竞争降到最低。
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战时，帝国特惠制在英国政府内部也有支持者。内阁内部存在两个帝国特惠的强烈支持者：印度事务大臣艾默里（Secretary of State for India，Amery）和供给大臣比弗布鲁克勋爵（Minister of Supply，Lord Beaverbrook）。另外，英国两党中的很多人都反对贸易自由化和结束歧视。工党——包括左翼社会主义者和凯恩斯主义者——认为自由贸易和失业与英国衰落相联，保守党则支持工业和商业的保护需求。“因此，无论左右都对经济自由主义缺乏热情”（Gardner 1980：31）。
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英国工党政府具有两个战后目标。第一个是在战后维持英联邦的历史纽带，“简言之，英国政府不能支持任何似乎会弱化英联邦联系的非歧视的美国项目”（Gardner 1980：36—37）。第二个是出于选举原因，政府感到必须要保护国内经济，促进完全就业。为了防止即使是有限贸易自由化而导致英国的再一次萧条，保护措施是必要的。如加德纳所认为的那样，“将来复兴多边贸易的任何计划都必须要有扩张主义的倾向，从而保护（英国）免于受到外部导致的波动的影响”（Gardner 1980：37）。当时，无论是英国还是其他国家都不会接受美国的多边主义目标。多数国家，既担心美国的竞争，也希望维持既有的外国市场，这意味着多边主义并不具有经济优势，因此也没有政治好处。
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当时英国的偏好结构是这样的：政府偏好降低关税，尤其是别国的关税，以恢复世界贸易；但是政府、国会和商业集团都不希望多边主义或者结束帝国特惠。商业集图甚至比行政机构对自由贸易更没有兴趣。工党政府在整个谈判中（1945—1951年）都保持着国会中的多数，它比国内其他行为体都温和。但是它的偏好还是与美国行政机构的偏好相距很远。为了能够通过ITO或者任何对帝国特惠的修正，英国政府需要确保国会多数，这限定了英国同美国进行妥协的程度。
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关于贸易谈判，有几点值得注意。在第二次世界大战结束时，美国显然是经济霸主，尤其是在英国战后的经济状况下。但是当美国试图敲开英国在全世界的市场时，美国扮演了强迫性的而非仁慈的角色。它并不是出于对其他国家或者盟国的担心而发起贸易谈判。在冷战尚未开始之际，美国政府甚至邀请苏联参加贸易谈判。在贸易政策上，即使英美两国最温和的国内行为体，也就是行政机构之间，也存在巨大差异。尽管很多经济学家在自由贸易的优点这一问题上看法一致，但是在政策领域应该采取什么样的贸易政策仍然没有共识。甚至凯恩斯也不喜欢贸易自由化，在这一时期中凯恩斯有时会支持双边清算和贸易限制。尽管其他学者（比如Ikenberry 1992，1993）认为在这一时期存在一个认知共同体，但是仍然很难在各国政府间以及一国政府内的分歧中找到一点共识。
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国际协定的内容
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贸易的国际谈判从1943年到1948年间断断续续地一直进行着。美国和英国少有进展，它们在老问题上分歧依然存在。1943年9月，美国和英国谈判代表在第一次会议上就几个议题达成了宽泛协定。双方都希望消除数量限制，降低关税，创立国际贸易组织解决争端。但在三个关键领域争论依然存在。第一，就业和贸易壁垒削减的关系仍处争论中。基本上，英国要求完全就业优先于贸易自由化（Gardner 1980：105—106）。第二，英国想消除数量限制，但是希望在短期收支平衡问题上能运用数量限制。美国则反对，担心会导致持续地使用数量限制。第三，双方原则上都想消除贸易壁垒和特惠制。美国在国务院领导下希望终结帝国特惠体系，而英国毫不意外地拒绝这种要求。这样两国将注意力集中于关税削减。英国提出全面的比例削减，但美国因国内政治而反对。“获得国会对包括限定关税水平和……全面削减关税在内的方案的支持都将极为困难”（Gardner 1980：109）。
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货币议题的谈判在1944—1945年间进行，而因为美国和英国的国内问题，贸易谈判则陷入僵局。因为美国强调取消帝国特惠，英国对进行谈判的好处产生分歧（Gardner 1980：145）。但在1945年底，两国谈判达成一系列妥协，最终“同意由贸易与就业国际会议来提出一组方案”。这些妥协包括了前面提及的三个争论的议题。
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第一，贸易和就业政策的联系性通过两个独立的方案被承认，强调这两个领域的紧密联系，呼吁这两个领域的政策不能冲突。因为两国不可调和的差别，协议注定模糊不清。美国政府在1945年刚刚拒绝《完全就业法案》中完全就业的条款，因此也不能接受将完全就业作为目标的协定。反过来，英国已经将完全就业作为国内的主要目标，它也不会让贸易政策来推动其国内经济项目（Gardner 1980：147）。而且，工党政府在1945年7月一上台，就拒绝任何影响国内重建计划的贸易壁垒削减（Gardner 1980：156）。
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第二，两国同意消除数量限制，但是英国还希望在国际收支困难的情况下仍允许运用数量限制。作为保持这种例外而不是放宽政策的回报，英国同意美国可以保持对农产品的数量限制，农业是美国政府因国内原因必须要求的（Gardner 1980：149—150）。
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第三，争论最多的议题是关税减让和特惠制，两国就这两个议题达成了妥协。由于美国拒绝英国提出的全面削减关税政策，因而英国拒绝放弃特惠体系。实际上，美国同时同意对许多商品的一系列的双边关税谈判，而英国也在做出特定例外之后，慢慢接受了废除帝国特惠的原则（Gardner 1980：151—152）。这个妥协反映了两国的国内压力。因为国会反对，美国政府不能同意全面的关税削减；同样英国政府不能接受终止帝国特惠，因为商业集团、国会，更别说内阁本身对特惠制的强烈支持。根据加德纳的观点，“国会不会允许取消或者即使是实质上弱化帝国特惠”（Gardner 1980：156）。达成妥协的唯一方式就是美国放弃自己的高关税保护，但是国内政治阻碍了这样的结果。“英国的意见是不准备放弃帝国特惠，除非有完全实质性的补偿作回报，用丘吉尔的话说，就是‘在全世界进行大规模关税、贸易壁垒和限制的削减’”（Gardner 1980：158）。
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美国政府不仅不能提供这样的削减，而且因为国内压力，还被迫同意在任何关税削减谈判中加入退出条款（Gardner 1980：158—159）。为得到足够的国内支持，所有这些方式都是必要的，这样最终协定才能得到美国国会的批准。批准是杜鲁门政府关心的关键议题，在国际谈判中已经尝试预期批准反应。政府需要获得更新RTAA的问题使其警觉国际贸易协定在国会面临的潜在困难。因为国内压力，英国和美国谈判代表就关税削减和特惠制仍以僵局告终（Gardner 1980：160—161）。
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在1945年底，由于美国向英国贷款问题，美英对达成贸易协定产生了新的希望。美国政府试图将贷款同贸易相联系，这个联系也因为国内压力而提高。在第二次世界大战结束时，美国民众、国会和商业集团不再支持慷慨的对外援助，而且商业集团热切希望进入英联邦市场。美国政府中的许多人“不能进一步考虑对英国的财政支持，除非美国收到英国将批准布雷顿制度和参与建立国际贸易组织的坚定承诺”（Gardner 1980：191）。美国所有主要商业组织都推动政府迫使英国放弃帝国特惠制来换取贷款。“不仅商业集团，而且美国国会的主导观点也是强调多边政策和跨国援助的联系”（Gardner 1980：197）。
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最后，在1946年10月，英国和美国谈判代表确定了国际贸易组织（ITO）宪章。美国和英国仍是主要的行为体，但其他国家也加入了讨论。谈判涉及三个主要议题。第一，各国同意除了已经存在特惠的地区，还要接受无条件的MFN条款。它们也同意在1947年春在日内瓦开始削减关税的谈判（Gardner 1980：270）。第二，在贸易和就业的关系问题上，英国和其他国家占据主导，使美国接受在严重失业和收支平衡问题时的贸易自由化的例外方案（Gardner 1980：276，284—285）。第三，英国和其他国家成功地让美国接受在出现国际收支问题时可以运用数量限制（Gardner 1980：282—283）。
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在这个宪章下，国家间同时展开了两组谈判。1947年春在日内瓦，它们就特定关税削减和降低特惠进行谈判，在哈瓦那同时就国际贸易组织和贸易的其他方面展开谈判。在日内瓦，美国政府出于国内原因而推动结束帝国特惠制。1946年共和党在国会选举中的胜利为民主党政府不降低关税而又取消特惠施加了更大压力。美国的分治政府开始成了贸易协定的阻碍。实际上，美国国务院在国会听证会上被迫保证，如果国会更新对国务院的RTAA授权，它将确保特惠制的终结（Gardner 1980：148—149）。但是美国国务院完全失败，它没能使英国结束特惠体系。
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在英国，对帝国特惠制的支持随时间而增长。到1947年春，英国任何政党内部都没有多数支持废除帝国特惠制（Gardner 1980：351）。英国极其不愿意放弃特惠制，因为它确信美国因为国内反对不会做出重大的关税削减。英国议会中保守党和工党左翼议员联盟迫使政府宣布在日内瓦谈判中将不会涉及帝国特惠制（Gardner 1980：354）。在日内瓦回合，美国最终放弃，并且同意在不变动帝国特惠制条件下减让某些关税（Gardner 1980：361）。
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1947年至1948年在哈瓦那，就ITO宪章的谈判更为复杂，涉及很多议题，从经济发展到处理外国投资。在大多数领域，欧洲和发展中国家的票数都超过美国，因此最终协定包括了广泛但又复杂的规则，为了经济发展而允许贸易和投资上的歧视（Diebold 1952；Gardner 1980：361—368）。在宪章达成之后，英国政府拒绝尝试批准宪章，称它要等待美国批准。很多英国人不喜欢宪章的内容。正如加德纳所说，“即使美国选择批准ITO，英国能否批准ITO仍然是个疑问”（Gardner 1980：371）。在1948年春，杜鲁门政府将协定提交国会批准，从而需要说服国会的共和党多数。
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总结起来，因为两个谈判国家间及其内部的偏好分歧，贸易谈判是困难的和漫长的。两国的行政机构实际上都是最温和的行为体，两者都对贸易体系应当如何运转有着独特的想法。两国行政机构都希望现存的过高的贸易壁垒能被降低，但是都希望降低那些最能保护对方利益的壁垒。美国希望结束帝国特惠制，而英国希望降低关税。最终美国让步，同意降低工业品关税并允许特惠安排继续存在。但是，事实证明这是错误的，谈判削弱了美国国内集团对协定的关键性支持。保护主义者即国内导向的企业反对削减关税却不取消特惠贸易安排，而国际导向的企业也丧失利益。商业集团对协定的反对阻碍了美国在谈判的第一年同意该协定。但是只有美国商业集团利益被排除在哈瓦那会议之外，美国谈判代表才能够达成这样的协定（Diebold 1952：24）。在英国，政府意识到无论内阁还是议会都不会支持任何废除特惠的协定，因此它拒绝改变立场。
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因此，尽管英国在制定协定许多内容上占优，但是后来证明这是致命的。英国的谈判地位要强于美国的谈判地位，因为英国没有集团喜欢多边贸易自由化。帝国特惠的维持和保护主义是英国主要国内行为体偏好的政策。国内的一致似乎对国际谈判有所助益，这同谢林猜想相反。而且，英国地位更接近复原点，也就是，没有贸易协定的情况看起来似乎也是英国所期待的——帝国特惠制仍将维持，而多边关税削减不会发生。因此，即使我们可能猜想第二次世界大战后美国的优势资源和国际地位能够让美国主导谈判，但英国内部政治和政府偏好接近复原点让英国具有了优势。美国霸权不敌英国的保护主义者与偏爱帝国特惠的议会和商业集团。
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失败的合作与国内批准
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国内政治不仅在框定贸易国际谈判上发挥主要作用，而且也推动了批准过程，这最终决定了国际贸易协定的命运。如其他学者所强调的那样，“当1948年春美国代表从哈瓦那返回时，他们最艰苦的斗争还在后面”（Gardner 1980：371）。逐渐失去国内对协定的关键支持意味着美国最后无法批准协定，同样情况在英国可能也不会批准。因此批准过程就成了国际贸易合作的关键转折点。1946年共和党在国会中获得多数使政府成为分治政府，使协定陷入危险，尤其是共和党要比民主党更倾向于保护主义（Gardner 1980：373；Diebold 1952：5—6）。“对抗苏联的政策曾经帮助通过了经济救援方法，比如对英贷款和马歇尔计划，但是不能产生对ITO的支持”（Diebold 1952：6）。
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但是关键因素是失去了商业集团的支持。“如果美国商业集团的关键成员没有放弃的话，ITO仍可有一线生机，美国商业集团的合作使得布雷顿森林和对英贷款协定成为可能”（Gardner 1980：375）。在1949年至1950年国会对ITO的听证会上，美国所有主要的商业集团都作证反对协定。在他们眼中，ITO是背离贸易自由化的。他们反对维持帝国特惠制，反对其他的歧视形式，并反对为了经济发展的缘故而对数量限制和投资控制保持例外（Gardner 1980：375—376）。国际导向的企业本应支持协定，但是最后变成了反对者，主要是因为在他们眼中，“它与美国政府所致力的多边目标不一致”（Gardner 1980：376）。
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