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利益、制度与信息：国内政治与国际关系 第六章 英美石油协定和国际民用航空协定，1943—1947
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美国和英国之间就管理世界石油市场和国际民航体系的谈判对重建第二次世界大战后的新体系发挥了重要作用。这些谈判主要在1943年至1947年间进行。谈判结果为战后这些产业确立了惯例和规范。制定于20世纪40年代中期的《国际民用航空协定》（也称芝加哥公约，Chicago Convention）和百慕大原则（Bermuda Principles）今天仍然管理着国际民用航空，当时制定的指导世界石油市场的安排直到20世纪70年代初再次开始运作。
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这两个谈判值得比较，因为一个失败而另一个成功。英美石油协定在40年代末失败了，这是美国“无意识背叛”（involuntary defection）的结果。该协定从未得到美国国会批准，结果就是主要的国际石油企业组织了自己的控制石油的体系。相比之下，民用航空的谈判为战后体系确定了主要内容。1944年的第一次谈判达成了芝加哥公约，为国际民航体系奠定了基本框架。但是这次会议没能解决有关体系的许多具体问题。后来在1946年美国和英国在百慕大的双边谈判上才解决了很多这些议题，并成了此后双边安排的样本。
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本章提出这样的问题：为什么这两个谈判具有如此不同的结果？为什么同样的国家在相同的时间点上不能在石油议题上达成协定，而能够在航空议题上达成协定？合作能力的不同通常归因于主导的国际条件的不同。但是这两组谈判的国际环境是相同的。它们几乎同时发生，涉及相同的国家，并且通常是相同的决策者，受到同样全球均势变化的影响。这两个案例中，美国正在取代英国霸权，占据着支配地位。因此美国“霸权”似乎并不是解释它设计同别国合作协定能力的关键变量。截然不同的结果甚至更为困惑，因为两国在航空领域间的冲突要比石油领域的冲突更大。这两个案例中，主要议题围绕着对每个产业的国际管制的程度。英国和美国对这个问题的回答的相近程度，在石油领域要大于航空领域，但是石油领域的合作更困难。
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对这个问题的解释在于国内政治。两国的国内政治都极大地影响了政府谈判国际协定的能力以及成功获得批准的能力。两个国内因素发挥了关键作用：重要国内集团的背书以及批准过程的变化。
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英美石油协定
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国内偏好和制度
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通过双边政府间的协定来控制世界石油市场的想法最初由英国政府在1943年提出。大西洋两岸的主要行为体对这样的合作具有相似偏好。英国和美国政府以及两国的国际石油公司都希望能够制定管制国际石油价格和供给的协定。只是在美国存在强烈的反对力量。美国国内石油生产商反对这个想法，并得到其在国会中代表的支持。在这段时期，两国都是单一政府，但是英国行为体的偏好比美国要更为一致。
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英国提案部分是对美国政策的间接反应。在1943年，罗斯福总统支持石油资源公司（Petroleum Resources Corporation，PRC）计划，它将成为国家控制的石油公司，以促进对外国，主要是中东油田的“有序”开采。PRC效仿英国的国有石油公司英国—伊朗石油公司（Anglo-Iranian Oil Company，AIOC），通过并购一些美国企业从而与中东石油具有直接利益。这种单边国内政策选择创造了英美石油谈判的初始条件。像贸易政策的RTAA一样，PRC预示着行政机构政策偏好的变化，使得国际谈判成为可能。
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国际谈判之前的国内政策方案在两个方面是重要的。第一，它激起了英国对双边合作协定的兴趣，这是降低PRC作用的一种方式，因为PRC被英国看作是对其中东地位的打击。实际上，PRC的创立者、内政部长哈罗德·伊克斯（Harold Ickes）甚至曾称，“PRC计划的真正目的就是与英国进行谈判”（Anderson 1981：102）。第二，美国国内石油产业和拒绝卷入涉及政府计划的协定的国际企业强烈反对该政策，包括双边合作。那些置身事外的国际企业开始寻求其他方法，考虑如何应对中东石油问题。
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PRC计划的结果就是国际石油企业和两国政府都意识到它们对双边政府间安排的偏好是趋于一致的。四个集团——英国和美国的石油“大亨”以及双方政府——对某种形式的卡特尔具有共同利益，以便管制供给并“有序”促进中东石油在世界的市场化。管理中东石油生产吸引着双方，因为美国政府担心未来的石油短缺，英国则担心石油过剩。除此之外，它们的利益是相分歧的。美国希望改变现存在英国霸权期间英国制定的“产权规则”，而英国则希望制衡美国影响力的上升，维持自身在中东的地位。AIOC是处于英国政府一边的，而美国石油公司只有在获得反垄断豁免和提高自身在中东地位的条件下，才会设想与政府合作。
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石油产业主要行为体的偏好和两国政府的偏好都是重要的。美国石油产业分成两个集团。一个集团是由五个大的国际企业（大亨）组成，它们在第一次世界大战后发展了广泛的海外生意（Anderson 1981：14）。另一个集团是国内生产者（独立厂商），它们规模小、数量众多，政治影响大。同大企业不同，这些独立厂商是从国内生产中获利，没有政府的帮助就不能控制石油生产和价格。在20世纪30年代当更多国内石油勘测出来后，独立厂商因担心石油过剩而依赖于得克萨斯铁路委员会（Texas Railroad Commission）来管制石油生产，以便维持国内高价（Sampson 1975：89—90）。
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国内企业的偏好同国际大企业的偏好截然相反。前者反对便宜的外国石油的大量进口，因为这将使油价下降，使国内厂商破产。独立厂商及其在国会的代表担心国际管制将打乱自己的国内管制计划。而国际大企业则通过国际层次的管制，可取得设定美国石油价格的权力。根据第三章的模型界定，国内独立厂商及其在国会的支持者是强硬派。另一方面，国际企业从外国石油的低成本生产中获得巨额利润，尽管不想破坏高油价，但它们领导了使用外国石油而“储存”本国石油的运动（Blair 1976：156—165；Anderson 1981：10—13）。这两个集团的偏好混杂在一起，为保持高油价进行合作是必须的，但是对谁的石油——外国的还是国内的——应当销售多少的争论一直存在。
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在第二次世界大战中，罗斯福政府意识到石油是重要的战略资源；对原油的控制成了“国家生存的工具”（Miller 1980：62）。而且，对掌握外国原油——尤其是中东的大量资源的兴趣高涨起来。尽管美国生产也急剧增长，但是对原油短缺的担心成了多数政策制定者头脑中的首要事情。因此，促进外国原油生产，尤其是中东原油生产，就成了20世纪40年代初期美国政策制定者的核心目标。国务院、内政部、参谋长联席会议以及战时石油局（Petroleum Administration for War）都认为需要开发中东石油，“储存”美国的国内石油（Miller 1980：63—64；Painter 1986：47）。这些目标同原油大亨的利益相似，同小的独立石油企业的利益相冲突。但是对于政府而言，关键的问题是如何能最好地实现这些目标，方法的选择有可能与国际石油企业的利益发生冲突。
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美国政府设想了三种方法来确保“有序”开发中东石油市场：政府直接控制产业、国际合作，以及私人全球卡特尔。第一种是政府直接参与石油产业，得到参谋长联席会议、内政部长和战时石油局哈罗德·伊克斯的支持。这是模仿英国政府的方式，英国政府在英国—伊朗石油公司中掌握多数地位。伊克斯和海军认为美国政府应当通过直接控制所有权来保护自己的海外石油利益，应当具有“选择性的工具”来实现目标。他们相信通过政府所有的企业，英国将不能限制或者迫使美国在中东的石油上让步。因此伊克斯在1943年提出了政府出资的PRC计划（Miller 1980：73—78，96；Anderson 1981：50—55，80—82；Painter 1986：52—59）。
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像PRC这种国家运营石油公司的想法遭到普遍的反对。尽管伊克斯能够得到罗斯福总统的支持，但是他也遇到来自国内独立石油生产者、一些大石油企业、国会、英国政府和AIOC，以及国务院的反对。国内独立石油厂商感到最坏的情况就是PRC受政府干预。他们不仅不希望联邦干预，因为这可能挑战他们的管制体系——也就是得克萨斯铁路委员会和国家设定石油价格的其他努力，而且他们认为干预有利于石油大亨。在他们看来，PRC将用便宜的进口石油充斥市场，这些石油由美国政府生产或补贴。增加便宜的中东石油生产进行储备不符合他们的金融利益（Miller 1980：97—98）。很多议员——包括民主党的部分集团——也反对PRC。一些议员只是一般性反对政府干预，其他议员则反对任何扩大行政机构特权的努力（反新政），还有一些议员是回应国内石油厂商关于PRC将损害国家利益的抱怨。对此，国会设立了委员会来调查PRC。因此即使国会和总统都由同一政党控制，但是两个机构间偏好的不同已经为行政机构设置了难题。
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最后，大厂商也不喜欢PRC，而偏好双边国际合作。不能直接从PRC中获益的企业——新泽西标准石油公司（SONJ）和纽约标准—韦可姆石油公司（Socony-Vacuum）——也反对PRC，认为它给加州标准石油公司（SOCAL）和得克萨斯公司（Texaco）不公平的优惠，它们同国内独立厂商站在一起。但是加州标准石油公司和得克萨斯公司不想它在沙特阿拉伯的利益被美国政府获得，它们与伊克斯就协定展开了长期艰苦的谈判，从而使得PRC的反对者有时间来动员。因此，当加州标准石油公司和得克萨斯公司不情愿地同意将股权出售给PRC时，伊克斯面对如此强大的反对而不得不结束谈判（Anderson 1981：63—63）。这样1943年末PRC计划失败，PRC是政府通过联邦直接干预实现自身目标的优先选项。
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另外两种选择——同英国进行政府间合作和由英美国际企业经营私人卡特尔——仍有待研究。这两种选择之间，大企业偏好政府间协定，但只是在两个条件下：允许美国企业间的合作，以及结束英国对国际石油市场的主导。如果没有这两个条件，他们就偏好私人卡特尔。因此对解决国内石油政策问题的探求导致了国际谈判；合作成了实现国内政治目标的方式。
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罗斯福政府偏好双边的政府间协定而不是私人卡特尔。但是罗斯福政府在多大程度上与国际企业一样期待改变英国对中东的限制和特权仍然不清楚。美国政府的哲学是反对对美国企业的海外歧视以及推动“门户开放”，这意味着这个目标可能一直是政府最初立场的一部分。但是，这个目标是美国石油大亨立场的核心，当政府不能将这个目标纳入协定，大亨们就失去了兴趣。总之，石油公司的观点在整个谈判中被忽视（Anderson 1981：77）。这具有严重后果，因为协定的内容不能满足这些强大国内行为体的主要关切。独立厂商和国际大企业都不愿意支持协定，这使得国会也不愿批准协定。
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英国的偏好结构不如美国的偏好结构分歧大。英国有两个石油公司，一个是巨大的英荷壳牌石油国际公司，一半属荷兰；另一个是AIOC，由英国政府创立（Sampson 1975：65—67，74）。这两个公司都想控制国际石油供给，以保证高价和阻止其他企业尤其是美国企业进入国际油田。像美国的大企业一样，这两个企业也依赖于政府的支持。但是英国政府和这两个企业具有更紧密的关系，尤其是AIOC，政府掌握了51%的股份（Sampson 1975：67）。政府将企业看作是促进掌握石油供给安全这一国家利益的一种方式，因为当时英国没有国内储备。因此，与美国石油产业不同，英国石油产业是世界范围的，内部统一成一个长期运行的卡特尔，并且同政府有紧密关系。
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英国政府长期关注石油和中东局势。即使在第一次世界大战之前，政府已经开始推动中东的石油供给安全（Sampson 1975：52，61—67）。英国建立了AIOC——它选择的工具——来保障在伊朗的垄断利益，它也帮助AIOC和壳牌发展其他地区的生产，比如伊拉克和科威特。英国政府和企业将美国视为威胁，希望确保美国人尊重英国在中东的石油利益。但是英国也意识到全球均势正在变动，美国逐渐变得强大，而英国不得不做出让步。
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因此到1943年，英国政府开始偏向于制定一个管理世界石油生产的合作性解决方案。政府和企业都希望由一个双边委员会来控制石油，因为这将有助于防止过度开采并制衡美国企业增加的影响力。由于美国石油公司因反垄断的原因不能作为一个集团参与谈判，因此英国企业意识到政府间协定更符合它们的目标。更为重要的是，英国政府和企业不希望美国政府采取单边行动，比如PRC计划。让美国继续单边控制石油政策，会让英国政府付出很高的代价，而政府放弃单边控制的成本则很低。
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但是英国担心美国利用国际谈判夺取英国在中东的地位。PRC的建立使英国确信“美国的意图是竞争性的和敌对的”（Anderson 1981：85）。尽管英国公司和政府为了避免价格战而期待双边合作来管制石油价格和供给，但它仍然想防止对现存的有利自己的中东石油特权做任何变化。因此，英国拒绝谈判，除非美国确保英国在中东的地位得到尊重。但是如果这样做，美国政府就削弱了美国主要企业对协定的兴趣。所以，尽管这一行动将英国带到谈判桌前，但是破坏了美国大企业对协定的支持。
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有意思的是，英国发起了双边谈判，而作为霸权的美国则落在后面。而且刺激英国的“威胁”只有美国；没有同寻求合作的两国相匹敌的其他第三方。对国内政治目标的追求刺激双方行政机构开始谈判。在美国开始单边尝试PRC计划之后，英国意识到美国会对英国及其产业造成负外部性。独立的全球石油战略的国内收益不再能超过这些负外部性。英国更倾向于通过合作制衡美国。两国政府和各国国际企业之间认可的政策是应当“管制”中东石油的价格和供给，除此之外，各方政策的诸多不谐非常明显。可能这种内部的分歧和两国间的分歧一样大，尤其是在美国。国内层次的妥协对可行的国际合作是极为迫切的。
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国际协定的内容
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