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因此美国政府主张“五大自由”：（1）有不降落而飞越别国的权利自由；（2）为加油或者修理但不上下乘客的着陆权利自由；（3）从本国运载乘客到别国的权利自由；（4）从外国向本国货运的权利自由；（5）从一国向另一国运输乘客的自由。如果不采纳这些“自由”，美国航空业将处于不利地位。“五项自由成了美国民用航空政策的一部分，因为相信不受限制的货运是美国利用其特殊航空资产优势，以建立真正世界性服务的唯一方法”（Smith 1950：117）。
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因此美国政府面对的核心议题——同石油案例相类似——就是民用航空在国际上如何被组织，以及政府在其中应该发挥什么作用。行政机构反对政府支持的垄断，而是强调竞争，这种立场确保政府可获得国内航空企业联盟的支持。在国际空间飞行管制问题上，行政机构反对对航线、价格或者飞行频率的任何管制，推动建立在五项自由基础上的“领空开放”思路。国内航空公司支持五项自由的想法，但是希望附加价格管制。另一方面，泛美航空想要排他的外国空间进入权和能继续自己垄断运行的国际管制。泛美航空偏好政府支持的垄断，它的国会支持者也是如此。
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另一个相关议题涉及谁应当进行管制。是通过政府间协定还是产业基础的卡特尔来执行管制？行政机构倾向于前者，而国内航空企业和泛美航空偏爱后者。美国的所有主要行为体都支持“五项自由”基础上的国际空间开放，但是它们在国际管制程度和航空运行竞争程度上存在分歧（Smith 1950：129—148）。对组织民航产业的国内解决方案的探索导致了国际谈判。
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英国政府及其民航产业的偏好很大程度上是重合的。在第二次世界大战后，英国航空运输业很弱小。尽管在20世纪40年代之前英国是航空运输的领导，但在第二次世界大战期间英国同意仅生产喷气战斗机，而让美国生产航空运输机（Smith 1950：70—71；Thayer 1965：75—76）。因此当战争结束后，英国面临的是在运输发展上具有优势并且全球性航空公司已经运行的美国航空产业。实际上到1943年，美国控制了世界航空运输的72%，而英国只占12%（Smith 1950：109）。英国的航空产业由一家政府所有的公司组成——英国海外航空公司（BOAC），该公司是1939年在运行不良的帝国航空公司的基础上建立起来的。像石油领域的AIOC一样，BOAC也是政府“选择的工具”，也类似20世纪30年代泛美航空对美国的作用。它是“英国争取战后航空商业份额的武器”（Smith 1950：101，107）。
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英国国际航空的发展对英国外交政策和经济目标是必要的。国际航空联系能够帮助控制英国遥远的殖民地，并且更为广泛地施加海外影响（Thornton 1969：21—22）。维持航空产业也会促进英国贸易，有助于国际收支平衡。出于这些原因以及来自国内飞机和部件制造商的压力，英国政府决定通过国内补贴来推动航空发展。但是为了创立富有活力的国内产业，英国需要产业的全球管制，从而控制美国竞争。为了执行自己的国内政策，英国政府提议国际管制计划——有些类似美国针对国际市场的民航局（Civil Aeronautics Board，CAB）（Smith 1950：110；Thayer 1965：75—76；O’Connor 1971：27—29；Little 1949：31—33；Dobson 1991：136—138）。BOAC作为主要获益人，支持这一想法。
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战后，因为自身竞争地位被削弱，英国政府和BOAC感到只有在管制体系中，它们的产业才能经受住美国垄断世界市场的考验。英国的目标就是建立国际管制组织来监督价格和航线，这可以控制美国人。因此英国反对美国的“五项自由”计划。英国尤其反对第五项自由，将之看作美国用来“夺取所有运输”的一种手段（Smith 1950：117）。英国政府和BOAC想要发展自己的国际航空产业，但是它们意识到只能在同美国的合作下才能实现。作为世界两大航空运输的主要对手，美国和英国必须合作，要不然第三国会操控这两国，到那时美国和英国将为进入外国市场付出更多代价。英国内部偏好的趋同再次同美国内部偏好的分歧形成对比。
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在提出谈判呼吁之前，英国已同英联邦国家协调了政策。这个联盟偏好多边协定，包括国际管制机制和空权互惠交换。在1943年，它们倡议召开民航多边会议。美国起初拒绝，称自己还没有提出充分的国家提案，而且总统选举马上到来（Jonsson 1987：31；Dobson 1991：136—138）。最后，1944年9月，罗斯福同意召开多边会议，并为这个目的邀请54个国家来芝加哥开会，包括苏联。
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类似石油案例，合作是由被削弱的英国而不是处于上升的霸权国家美国发起的。为了实现建立有活力的民航产业的国内目标，英国要求美国合作。美国政府和企业也需要合作，因为要获取国外的降落权只能通过谈判。在这个领域，并没有共同的规范或规则；实际上谈判就是创立这样的共识。最后，外部的威胁，比如苏联，并没有在合作尝试上发挥作用；美国对英国构成最大威胁。
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国际协定的内容
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1944年11月在芝加哥开始了组织民航产业的谈判。在第二次世界大战前，国家主权优先于着陆权的观点占主导，进入外国领空和机场必须通过双边谈判。芝加哥会议筹划发展出一个更好地组织世界领空的体系，芝加哥会议的结果只是部分地成功。这导致必须进行第二轮国际谈判。为了设计更完备的国际民航体系，1946年2月在百慕大举行会议。因为两国政府间的立场截然对立，在这个领域国际协定难以达成。
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在1943年，英国及其殖民地同意制定控制国际民航的计划，这项计划将建立确保美国提出的前四项自由的国际权威，并且管制飞行的路线、价格和频率。它们反对第五项自由，希望第五项自由只是在双边谈判上解决。
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美国的立场是呼吁空间的完全自由。它呼吁接受五项自由以及建立具有有限和非强制性权威的国际组织。美国政府反对任何管制空间的努力；不同于美国的国内体系，它不希望对价格、频率或者航线进行管制（Hackford 1947：492—493；O’Connor 1971：20—23；Thayer 1965：75；Gardner 1964：270—275）。美国航空公司不太反对国际管制，但是对是否只有一家航空公司（“选择的工具”）还是所有国内航空公司都可以参加国际竞争，存在分歧。
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1944年11月在芝加哥讨论这些问题的会议迅速地局限于讨论美国和英国提案的差别。两国同意需要技术和安全合作以及对领空的前两项自由。为了包括协定的这些意见，会议提出了两项协定：第一个是《国际民用航空公约》，包括一些总体原则，并创建国际民用航空组织（International Civil Aviation，ICAO）来监督体系并执行技术和安全管制；第二个是《国际航空运输协定》（International Air Transit Agreement），协定强调前两项自由，以确保全球自由飞行。它包括了对之前航空运输限制的明显放宽，是一个多边协定（Smith 1950：163—204；Cooper 1947：157—196；Hackford 1947：493—495；O’Connor 1971：41—45）。
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会议在其他三项自由和管制议题上存在困难。经过诸多争议之后，会议草拟了承认第三、第四和第五项自由的第三个协定——《国际航空运输协定》。但是只有少数国家——美国、瑞典和荷兰——签署该协定。最为重要的是，英国拒绝了该协定。因此会议以对其余自由没有达成协定而告终。争论的焦点是第五项自由，它允许A国的航空公司从B国向C国运输乘客。这项自由就将外国国际航空公司置于同本国航空公司直接竞争的位置上。英国和其他国家反对，因为美国在民用航空上大幅领先，它们担心美国利用这项“自由”将其他国家的航空公司逐出航空业，因为对美国航空产业具有直接的商业优势。英国和其他国家想要限制这种自由，管制价格和频率以确保本国航空公司能够在同美国竞争中生存下来（Hackford 1947：494—495；O’Connor 1971：30—36，41—45）。因为在第五项自由以及是否管制议题上没有协定，会议结束。在芝加哥达成了一些合作，但是关键议题仍然没有决定。
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会议的结果就是，美国认定航线的组织是关键的，即使没有多边协定也必须进行。1946年2月在百慕大举行的新谈判包括了与芝加哥会议的相同议题。关键议题是管制价格和频率以及第五项自由。经过讨价还价，美国同意管制价格，但是只能由一个国际航空公司协会即IATA来管制。作为交换，英国同意将飞行频率留给各国自己决定。在最后的议题上，双方妥协。英国原则上接受第五项自由，但是双方同意这项自由只能“理性地”运用。因此美国政府要求的无管制体系被否决（Hackford 1947：496—499；O’Connor 1971：45—49；Smith 1950：257—260；Littler 1949：34）。这次双边谈判为两国解决了民用航空上的关键议题。1
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很多评论都一致认为这项协定的条款更接近BOAC和英国政府偏好的政策，而不是美国偏好的政策（Smith 1950：257—263；Thornton 1969：154—157；Jonsson 1987：46，48）。而且尽管美国处于霸权地位，英国政府还是能够获得接近自己偏好的条款，这部分是因为英国行为体要比美国行为体更为一致。另外，现状也有利于英国，也就是如果没能达成协定，情况就是维持限制进入外国领空——这与美国提出的“五项自由”相距甚远——和双边谈判。复原点更接近英国政府的偏好而不是美国的偏好。
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国际谈判是两国之间艰苦的斗争。因为英美两国航空运输产业的条件不同，它们具有相反的政策偏好。美国政府利用国际谈判来实现促进国内外竞争的国内战略。同样，英国政府利用国际协定来改善自己支持民航产业的国内政策。对两国而言，合作是实现国内目标的另一种方法。
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成功合作与国内批准
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在美国和英国，航空协定都需要立法批准。尽管存在困难，协定的批准最终还是成功了。但是协定几乎遭遇了同英美石油协定同样的命运。在协定达成之后，对芝加哥和百慕大协定的反对变得具体了。一些议员感到英国在协定谈判中占了优势。泛美航空及其国会联盟也反对芝加哥航空运输协定和百慕大协定中的特定内容。泛美航空想保持垄断现状。许多参议员也持同泛美航空一样的观点，希望背离协定，声称协定应当作为条约被批准，而不是行政协定。同石油案例不同，管制航空运输的协定得到国内所有航空公司和行政机构的支持。国内航空公司集团反对泛美航空并且为协定作背书，极力游说国会批准协定。同石油案例不同，航空协定得到一个重要产业集团的支持，并说服许多议员支持协定。
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在美国，协定具有强大的国内支持者。这种支持部分是行政机构通过运用旁支付获得的。就在协定即要完成之前，行政机构通过分配国际航线给国内航空企业，确保它们对开放空间体系具有兴趣。国内航空公司通过这些新航线而获得利益，愿意为协定去游说国会并同泛美航空斗争。芝加哥会议国际公约以及百慕大协定的批准依赖于获得同航空相关的关键参议员的支持。即使国会是由总统所在的政党所控制，在获得国会多数时总统仍然遇到困难。
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国内航空公司的压力加上行政机构熟练的战略最终获得了这些参议员的支持，从而拯救了协定。但是国内政治仍然对协定的制定和执行具有重要影响。一些参议员因为泛美航空公司的压力，打算否决建立国际民用航空组织的芝加哥国际公约，该公约作为条约需要得到参议院的批准。为了阻止这一点，行政机构同国会做了交易。如果国会通过公约，行政机构就同意放弃航空运输协定，该协定包括争论的第五项自由，而且只有几个国家签署。国会的担心因这个行动而得到缓解，参议院批准了芝加哥公约。国会也同意将百慕大协定作为行政协定（Smith 1950：196—202，262—268，322—323；Hackford 1947：499—500）。
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英国也在批准上遇到问题。1946年2月百慕大协定达成时，工党内阁也不满意协定。它们希望对产业进行更多的管制，如BOAC一样。内阁对协定的态度产生了分歧，只是来自首相的压力使得内阁接受了协定。因为工党也控制了国会多数，从而确保了国会的支持（Dobson 1991：197）。尽管批准在两国都遇到麻烦，但最终仍成功通过。美国行政机构巧妙地运用旁支付而赢得了国内航空企业的背书，这又有助于确保国会批准协定。
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结论
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最后一节提出两个核心问题。第一，双层博弈提出的假说能否解释这两个协定的内容？第二，什么因素能够解释这两个案例的不同结果？我们应当如何解决一个问题，即为什么石油领域的政府间合作失败，而航空合作却成为可能。合作的出现通常是用国际体系条件来解释。但是因为这两个谈判都发生在同样时期，外部条件基本相同（比如第二次世界大战结束、美国经济霸权、苏联威胁的增长），因此很难以这种方式解释这两个案例的不同结果。
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国内政治变量提供了一些答案。对合作性方案的兴趣同其他国内政策倡议相关，也就是之前的单边国内政策决定通常使得合作性方案更为吸引人。在石油案例中，美国政府PRC计划的提出产生了同英国更多的协调利益，同样也提高了英国同美国合作的利益。英国注意到美国在石油领域单边政策制定的高度外部性；加之单边产业政策较低的国内收益，加强了双方合作的利益。在航空案例中，英国政府之前补助创建国家航空产业的决策使得航空运输成了关键议题。同样，罗斯福政府促进航空运输竞争的决定也对国际谈判的方式产生重要影响。如果美国也追求单边政策，英国就会看到通过单边努力发展航空产业的国内收益较低，而且具有高度外部性。先前国内政策的改变促进了政策制定者在贸易、民航和石油领域的合作需求。当领导人相信国内政策的成功依赖于某种程度的国际合作时，他们会更愿意进行合作。因此国际合作也就是一种实现国内政治的方式。
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