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另外，国会迫使布什政府和克林顿政府就同协定相关议题展开谈判，以确保其通过。“为了获得国会对同墨西哥谈判的快轨道授权的批准，布什总统在1991年5月向国会提交了一项行动计划”（Whalley 1993：375）。这项行动计划要求同墨西哥开始就环境和劳工标准议题展开谈判。这些议题对美国国内特定集团非常重要，它们的支持对获得批准是必要的。因为美国政府是分治的，国会在民主党控制之下，共和党的布什总统需要它们的赞成票。安抚劳工和环保团体将会使部分民主党投票赞同北美自由贸易协定。但是在这个过程中，布什必须确保维持最偏好北美自由贸易协定的集团——国际导向企业——的支持。作为自由贸易的长期支持者，这一集团是共和党的关键支持集团。附加过多的环保或者劳工管制将会削弱国际商业部门的支持，而如果它们不支持北美自由贸易协定，该协定将绝不会得到美国国会的投票支持。这再一次表明，国际谈判深受国内批准政治的影响。
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在涉及大量产业部门和各种非关税壁垒的条件下，确实很难整体评估北美自由贸易协定。在一些部门，该协定确实带来了重要的贸易自由化，然而仍有一些部门，至少在相当长一段时间内，仍受到保护（Hufbauer and Schott 1993）。由于墨西哥最初就有较高的贸易壁垒，因此北美自由贸易协定需对其进行大幅削减。尽管面临高的调整成本，但多数人仍认为墨西哥的获益最大（Lustig，Bosworth，and Lawrence 1992：9）。但是由于美国高度保护部门如纺织业和农业等也被列入削减范围，因此美国也是做了很大妥协的。协定的妥协本质表明这样一个事实：如果没有协定，两国可能更糟糕。对于墨西哥来说，美国的单边保护主义是它持续关注的问题，如果没有北美自由贸易协定，墨西哥可能会更难进入美国市场。另一方面，如果没有北美自由贸易协定，美国企业将在墨西哥和本国市场面临来自第三国的激烈竞争。墨西哥贸易与投资壁垒的单边削减意味着第三国企业能够更容易地出口到墨西哥，以及将墨西哥作为进入美国市场的平台。在尽量保护本国最敏感产业的条件下，两国的行政部门都愿意通过妥协达成北美自由贸易协定。
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成功的合作与国内批准
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本书的模型强调国内批准不仅对国际协定的条款有影响，也对其可能性发挥重要影响。三个因素降低了批准与合作的可能性：分治政府，缺少关键利益集团的支持，以及事后批准程序的变动。加拿大和墨西哥都是统一的政府，仅需要国会简单多数。但是因为新的自由党政府在1993年选举中大胜，在1991年发起谈判和1993年批准协定时，加拿大的国会多数发生了极大的变化。这个变化应该增加了拒绝的可能性。在美国，分治政府在1993年被统一的民主党控制的政府所取代。这极大提高了批准的机会。
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这三个国家对北美自由贸易协定的支持，至少是来自国际导向的商业部门的支持，都正在形成，因此这也对获得批准的概率产生正面影响。最后，批准程序在三个国家都没有发生变化。在美国，快轨道仍然执行，反对者只有等到1993年之后才能改变程序。因此，根据模型推论在1993年1月之前，美国应该在谈判和批准北美自由贸易协定上遇到麻烦，而之后，统一的政府将使进程更加容易。然而，在1992年之后，更加倾向于保护主义的民主党多数控制了白宫，这一事实意味着，必须要对北美自由贸易协定做出修订以使其更能被民主党接受。在1993年底，加拿大自由党夺取政权之前，北美自由贸易协定比较容易处理。之后，自由党的保护主义立场也为协定制造了麻烦，可能会要求重新谈判或者旁支付。
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实际上，这三国中的两国，批准都是存在问题的。美国和加拿大的国内政治都延缓了批准。直到最后一刻，没有人知道这两国是否会接受国际谈判的结果。不仅国际谈判的关键在于对批准所需要的国内集团反应的预期，比如说，布什政府决定为工人的重新培训提供资金，以及要同墨西哥就环保和劳工议题展开谈判等。而且之后的批准辩论也会影响协定。当谈判达成时，布什政府意识到“艰难的部分接踵而来。同邻国达成开创性的协约后，布什政府现在必须向国会以及相比自由贸易更关心失业的选区推销法案”（Wall Street Journal，August 7，1992）。
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克林顿一上任总统后就采取了同墨西哥重新谈判的极端步骤，来进一步处理这两个议题，主要是因为他需要迎合本党议员，以便他们投票支持北美自由贸易协定。民主党缺少足够严格的党纪，这意味着即使克林顿的政党控制着国会，他也必须为了获得批准而提供各种旁支付。除了两个单边协定和豁免敏感部门，克林顿被迫还要做出其他旁支付以确保国会的支持（New York Times，November 14，1993）。实施工人再培训大计划，建立发展银行、环境委员会，以及向不同产业提供持续保护或补贴的承诺，都是获取国会多数支持的代价。尽管作了许多让步，协定还是足够自由以保证国际企业的支持。该集团的背书对北美自由贸易协定是关键的。如果它们反对协定，就像20世纪40年代反对国际贸易组织那样，那么协定将失掉国会支持，尤其是对支持法案所必需的中间派共和党议员。
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美国的单一政府，即民主党同时控制行政和立法机构，也增加了批准的可能性。如果在1993年布什仍是总统，那么根据本书观点，批准即使不是不可能，也会更为困难。布什将必须获得多位民主党议员的支持，而他们则处于主要支持者拒绝条约的压力之下。克林顿的胜选可能的确是批准的必要条件。
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在这时，加拿大危及到了条约。1993年底加拿大政府换届使批准成了问题。只有在得到美国各种保证之后，加拿大新政府才通过条约。批准过程（16个月）比正式的谈判过程（14个月）还长。
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在整个谈判过程及谈判之后，批准都是主要议题。但是国家在面临问题时首要关注还是国内，而不是国际。很少有国家抱怨其他国家比自己得到了更有利的条款，相反它们担心条约的国内影响。美国和加拿大对绝对利益的关心是不存在的。“但是公众辩论的主要焦点围绕一些宽泛的问题：美国就业是会增加还是会减少，美国工资是否会下降以及联邦预算赤字是否会上升”（New York Times，November 14，1993）。对国内议题的强调，尤其是同就业相联系，更加强了国际谈判、选举政治和批准过程之间的联系。
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四个因素对解释为什么北美自由贸易协定的提出和成功是重要的。第一，提议依赖于政治领导人选举时的计划。墨西哥和加拿大持续保护主义的国内低收益和高外部性使贸易自由化成为可能。之前，两国政策偏好和贸易政策的单边变化是墨西哥和加拿大政府对北美自由贸易协定有兴趣的必要前提。第二，克林顿当选使美国恢复单一政府，这让批准更为可能。第三，所有这三国中国际导向的商业部门的支持，尤其是在美国，向议员传递了关于条约的积极信号，说服中间派的共和党议员接受协定。第四，旁支付的技巧运用帮助克林顿“买通了”议员对北美自由贸易协定的支持。因此这四个国内因素会使合作进程截然不同。
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“马约”和欧洲货币联盟
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国内偏好和制度
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欧洲的货币联盟像其他多数欧洲合作努力一样，依赖于法德协定（Milward 1984）。因此这部分主要集中于德国和法国的国内政治，也涉及这场博弈中另一个大的行为体——英国的国内政治。这并不是说其他九国不重要，这一点我将在后面做说明，它们也发挥了作用。但是任何协定的发起和协定的内容都严重地依赖于德国和法国的行动。因此这两个国家对货币合作的偏好结构极为重要。同用来批准协定的制度结合起来，偏好结构决定了批准的困难程度以及协定可能的类型。
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这三个国家关于货币联盟的分歧并不是按照左—右或者政党界限。在所有十二个国家中都没有重要的欧洲政党反对“马约”。总的来看，极左和极右集团反对“马约”，而双方的中间派都支持“马约”。这是整个战后欧洲一体化过程中的共同模式（George 1991；Featherstone 1988）。在政党内部对货币联盟的偏好不同，并因为所采用的批准过程不同而产生了一些问题。尽管英国表面上是分歧最少的国家，保守党在整个时期都维持多数席位，但它实际上还是因为跨政党的分歧而面临重要的问题。尽管德国政府是多数联盟，但也经受着同样问题，因为对货币联盟的分歧也反映在独立德国中央银行和社会民主党所控制的联邦参议院中。最后，1988年法国左右共治的分立政府（cohabitation and divided government）让位于一个社会党控制的政府，但是它在国民议会中还没有多数。作为发起者，法国政府具有重要利益，它的偏好变化使得货币联盟更为可能。
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在1988年初，在财政部长巴拉迪尔和总统密特朗（Francois Mitterrand）领导的法国政府开始推动马约货币联盟进程。政府提交了一份报告，呼吁欧洲进一步推进货币一体化，尤其是创建一个欧洲中央银行。这个报告在德国引起了复杂的反应，后面会再讨论；但是它得到了德国执政党联盟［基民盟/基社盟（Christian Democratic Union/Christian Social Union）］中关键政党——自由民主党（Free Democratic Party）的支持。德国外长和自民党领袖根舍（Hans Dietrich Genscher）也呼吁成立欧洲中央银行（Financial Times，January 21，1988；February 27，1988）。在1988年6月，十二个欧共体国家同意成立一个设计迈向货币联盟机制的委员会。这个由欧共体委员德洛尔领导的委员会，在1989年4月提交了一份报告。在这些国家对德洛尔报告进行进一步讨论以及修改之后，1990年12月官方的政府间谈判开始，讨论包括德洛尔报告在内的计划。
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为什么法国政府发起欧洲货币联盟的谈判？法国政府之所以对欧洲货币联盟感兴趣是同其国内情势相联系的。同墨西哥政府在北美自由贸易协定中的情况相似，合作的动力依赖于政府偏好首先发生了变化，这也反映在国内政策的变化中。在1984年，法国社会党政府宣布了一系列对整个金融体系至关重要的政策改革，核心就是到1990年完全取消资本控制。这个决策是在1981—1983年危机之后制定的，而在危机期间，法国政府曾经为防止扩张政策下资本外流，设置了严格的资本控制。这些政策的失败以及反对资本控制的法国工商企业所施加的压力导致政府转变了政策（Goodman and Pauly 1993：73—75）。同墨西哥转向自由贸易政策一样，法国政府开放资本市场的决定代表了法国的重要政策转变，改变了传统的、持续的干预主义政策。
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在这里，有两点极为关键。首先，许多人认为如果1984年法国政府没有采取单边行动，就不会在80年代末发起欧洲货币联盟。“（法国）转向偏好资本流动最终同欧洲货币联盟的计划直接联系，法国成了这个观念的主要推销国。准联盟中成员国间资本的自由流动实际上是前提条件”（Goodman and Pauly 1993：75；Tsoukalis 1993：117—122）。之前法国单边金融改革计划是促使政府复活欧洲货币联盟兴趣的关键事件。就像欧洲煤钢共同体为法国通过莫奈计划寻求现代化的内部目标提供必要支持一样，欧洲货币联盟也被视为是解除经济管制，促进国内目标的方式。
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第二，这项改革计划具有内部根源。这是由法国政府官员和商人出于对法国竞争力和就业的担心而推动的。
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但是（金融改革）更微妙、最终也最具决定性的压力来自法国大企业和金融中介的会议室。在法国，因为所有这些企业都属于或者被国家控制，退出的直接威胁被缓解。在这种环境下，这样的选择转变为政府官员越发关注这些企业相对于竞争对手的竞争力。就业和投资似乎正在离开法国，而转移到那些更少限制的市场。（Goodman and Pauly 1993：74）
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因此对密特朗政府寻求货币合作的关键支持者是国际导向的企业和金融部门。
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在20世纪80年代，法国政府开始意识到国家对国际经济，尤其是欧洲经济的高度开放。对开放性认识的增加产生三个后果。“实际上，法国之外国际金融一体化的加速，使法国政策制定者认识到他们对国家货币自主的偏好是不现实的”（Goodman and Pauly 1993：75）。正如蒙代尔—弗莱明模型表明的那样，在资本完全流动的条件下，维持固定汇率就意味着国家必须要放弃独立货币政策。因此法国政府就要被迫在稳定汇率和国家货币政策间进行选择。实现这两个目标的唯一方法就是资本控制，而这又被认为效用较低而成本很高。最后，政府意识到金融市场管制降低了法国产业和金融企业的竞争力，从而损害了经济增长和就业创造。1981—1984年社会党政府在大规模资本外流和贸易赤字的情况下，被迫逆转政策，这个经历让国内认识到国际经济开放的重要性。社会党启动了1984年计划，该计划被之后的保守党和社会党所延续，并因法国越来越认识到经济增长以及选举结果依赖于同邻国的合作，也为该计划添加了动力。“贸易和经济相互依赖的增加应该会进一步降低汇率作为纠正收支不均衡的工具的有效性”（Tsoukalis 1993：206）。在这种环境下，法国政府在1981—1983年的经历中发现，协调的政策行动可能是唯一能实现自己目标的方式。
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欧洲货币联盟既具有国际根源，也有国内根源。法国对欧洲货币联盟的兴趣可能部分是因为对美国政策的失望（Tsoukalis 1993：184）。不一致的美国政策所导致的不稳定以及它所造成的长期货币错配（currency misalignment）促使欧洲对稳定汇率区更为积极。欧洲货币联盟可能也代表了法国政策制定者实现制衡德国的一种努力。尽管一些人不同意，但是还是有学者强调在20世纪70年代初之后，德国在欧洲经济尤其是货币事务中具有主导作用。“普遍承认自从1973年布雷顿森林固定汇率体系解体后，欧洲已经发展成了德国马克区。换句话说，欧洲汇率的多边稳定主要是由德国之外的国家来实现，这些国家都在同德国马克的双边基础上稳定其货币价值”（Andrews 1992：13—14；Giavazzi and Giovannini 1989：63—83）。法国和其他一些国家将欧洲货币联盟看成降低欧洲货币体系不对称性的机会，欧洲货币体系赋予了德国在欧洲的特权地位（Gros and Thygesen 1992：325）。法国尤其希望谈判可以制约德国在货币关系中的优势地位。“欧洲货币联盟的动力来自……法国，其他国家也希望在欧共体货币政策制定上获得比在欧洲货币体系中更大的发言权……在20世纪80年代末，法国领导人对他们所认为的德国主导了欧洲货币体系而感到不安。他们提出货币联盟，就是因为这将增强法国在欧共体货币政策形成中的发言权”（Sandholtz 1993：27）。1987年在欧洲货币体系框架内法郎危机更增加了法国决定推动欧洲货币联盟的动力。制衡美国和德国可能也是刺激因素。
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对欧洲货币联盟的政治反对来自法国的左翼和右翼。共产党以及同其联系的工会反对欧洲货币联盟，而且右翼的国民阵线和戴高乐共和联盟党（RPR）也反对。因为这些集团对社会党的国会多数都不是必需的，所以它们的反对不是大问题。只有当密特朗后来决定采用全民公决来批准“马约”时，它们的反对以及总的公众意见才成了影响因素。直到全民公决，法国对欧洲货币联盟的反对总体上较为平静。“由于密特朗有总统权力，他并没有过于担心国内意见，法国国内少有关于欧洲的辩论。主要的反对党并没有过多发言，因为它们之间也相互不和。中右的法兰西民主联盟同执政的社会党非常相似，都倾向欧共体。但是新戴高乐党（共和联盟党）反对放弃主权”（The Economist，December 7，1991，p．52）。掌握倾向欧洲货币联盟的中间派多数和单一政府都为欧洲货币联盟在法国获得批准提供了有利条件。
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在德国，分歧也消失了。所有主要政党都偏好欧洲货币联盟，但都只是在特定条件下。起初，甚至多数联盟（基民盟/基社盟—自民党）也对法国计划产生分歧。自由民主党的根舍支持欧洲货币联盟，但是科尔总理、财政部长魏格尔（都来自基民盟/基社盟）以及央行总裁波尔（Pohl）即便不是激烈反对，至少也是不太热心。法国政府的压力以及根舍的声援将该议题排到了欧共体议程上（Financial Times，January 21 and February 27，1988）。所谈判的协定内容对决定执政联盟是否支持协定是重要的。反对党社民党（SPD）总体上是支持货币联盟的，但是反对所提出的条款（The Economist，December 7，1991，p．52）。
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