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在货币领域，德国中央银行是重要行为体。尽管它不能直接控制汇率，但中央银行确实控制德国通货和货币供给。欧洲货币联盟基本上会从德国中央银行拿走这些权力，并将权力赋予欧洲中央银行。企业和公众对货币联盟的支持依赖于中央银行对欧洲货币联盟的背书。但是德国中央银行从未对货币联盟热心，仅仅支持这样的观念：使欧洲中央银行像德国央行一样行事，将维持价格稳定作为首要目标，将经济趋同作为必要前提（The Economist，September 22，1990；Wall Street Journal，October 15，1990，p．11）。政府需要中央银行的背书来获得国会支持。因此尽管德国对货币联盟的分歧不明显，但是货币联盟的内容是重要的，并会导致意见纷争。
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在英国，因为利益集团实际上反对货币联盟，所以跨政党的分歧提出了更大的挑战。在整个这段时期，保守党多数控制着英国政府。像在其他国家一样，英国每个党内部的多数都支持货币联盟。但是英国保守党内的一个重要集团，包括到1991年一直担任首相的撒切尔，都强烈反对联盟。这个集团强大到足以破坏保守党的多数，这意味着或是安抚他们，或是进行信任投票，或者依赖其他政党帮助（The Economist，June 15，1991，p．58）。反对党工党支持联盟，但是拒绝帮助保守党。在投票中，他们选择弃权或者反对货币联盟。自由民主党支持货币联盟，并最终在投票上帮助保守党政府（Financial Times，November 2，1992，p．16）。国际导向的企业和金融部门（伦敦金融城）也支持欧洲货币联盟（Frieden 1991； Financial Times，November 2，1992，p．8）。
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在20世纪80年代，资本流动、经济一体化的增加以及经济增长速度的下降都对欧洲领导人形成挑战。十二个欧盟国家中的大多数，所有主要政党都支持货币合作，包括工会。整个欧洲国际导向的企业和金融部门也支持货币合作。三个欧盟大国中的分歧被平息；反对意见要么来自极端主义者，要么是党派之外的反对者。在这三个国家中，多数党的政府——一个政党或是政党联盟——也有助于降低关于“马约”的争论。但是批准的制度过程产生了变化。尽管每个国家的简单多数都会批准欧洲货币联盟，但是如果需要超多数或者全民公决，这将使批准更为困难。
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货币联盟的发起似乎不是为了应对国际体系的更大政治变革。在促进对货币联盟的兴趣上，冷战结束和苏联解体似乎没有各种经济变动——比如资本流动的增加——重要。实际上，这些政治变化可能使合作更为困难。清楚的是，欧盟的存在确实重要。单一市场法案以及因为早期一体化努力而导致的这些国家间经济融合的增加对政府的货币联盟偏好发展产生了重要影响。但是若认为欧盟提出了“马约”则可能过于夸大。若没有企业对像密特朗、巴拉迪尔和根舍这些政治领导人的支持，欧洲货币联盟是难有进展的。德洛尔和欧共体委员会也在推动这个观念进展上发挥了关键作用。德洛尔委员会报告提供了国际谈判的框架，但是它对谈判的结果有什么独立影响还不清楚。德洛尔委员会主要由中央银行行长组成，主要关注于货币联盟的进程。寻求联盟的决定是在国家政府决定之前。而且，报告的核心部分后来被修改以包容国家的反对意见（Financial Times，September 10，1990；The Economist，September 15，1990）。货币联盟的观念此前已经在欧共体内达成一致；1970年的维纳报告已宣布欧共体协定要迈向货币联盟。但是这个报告沉寂了几乎20年。各国政治领导人对货币联盟的兴趣是这个议题复活的原因。
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发起过程非常清楚的是同国内政治的联系。1984年法国金融自由化是欧洲货币联盟的必要前提。单边行动是在单一市场法案之前，主要是由国内政治原因而引发的。这使自由贸易、资本自由流动、固定汇率和国家货币自主性间产生了“不协调四重奏”的困境，欧洲货币联盟就是设计来解决这些问题的（Padoa-Schioppa 1988）。在20世纪80年代，法国和欧洲其他国家对国际和欧洲经济开放的深化促使它们寻求合作方法来实现国内政策目标。“经济复苏和欧洲政策是同一硬币的两面。无法批准马约将既是巨大的经济灾难，也是政治灾难”（Financial Times，November 3，1992，p．19）。对欧洲领导人来讲，国际货币合作是对国内政策追求的延续。
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国际协定的内容
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对欧洲货币联盟的正式谈判从1990年12月到1991年12月持续了一年。非正式的谈判开始于1988年，当时这个想法首次提出。谈判集中于四个议题：联盟的时间、联盟的前提条件、欧洲中央银行的地位和作用以及联盟的持久性。一些国家在德国和具有良好通胀记录的北欧债权国领导下，希望在较长时期或者没有限定的期限内来实现联盟，在联盟之前实现经济趋同，以及由价格稳定所支配的独立欧洲中央银行。另一个集团由法国以及南欧的拉丁国家所领导，这些南欧国家通常是债务国而且同其他国家相比通胀记录较差，这个集团主张联盟需要快速并有具体的时间表，联盟要不可逆转并先于经济条件的趋同，而且要有一个由欧洲央行行长委员会控制的更为政治性的欧洲中央银行。这两个集团的国家都同意需要联盟，撒切尔领导的英国是唯一明确拒绝联盟想法的国家。在国家层面上对宏观经济政策民主控制始终是英国的关键要求。但是在其他方面，英国和德国对欧洲货币联盟具有共同偏好。尽管遭到英国的抵制，但欧共体成员仍在12月的峰会后的1992年初签署了马约。
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欧洲货币联盟谈判中的分歧反映了国内关注，尤其是对批准的担心。三个最不愿意推动货币联盟的国家是英国、德国和丹麦。在英国，撒切尔和一些保守党议员反对联盟，认为它违宪并损害国家主权；在我们的术语里，他们是鹰派。英国主要担心的是放弃国家对货币的控制将让自己难以达成国内目标，比如低通胀、解除管制和强劲的经济增长。撒切尔的反对多少是出于国内选举的考虑（Europe，October 26，1989）。其他学者指出（Gros and Thygesen 1992：256—259；Tsoukalis 1993：214）英国经济不像其他主要国家那样在贸易和货币领域对欧洲市场开放，并且英国具有作为全球金融中心的卓越地位。正如1992年欧洲汇率机制危机后果所显示的，英国比其他欧共体国家更容易寻求独立的货币政策。对英国而言，相比其他国家，放弃这种能力的成本更高，因为它更为有用，也就是因为英国政府的货币政策能够产生积极的国内收益以及很高的外部性。在谈判中，英国在每一步上都抵制进展，并最终为自己谈判了退出条款（The Economist，October 29，1988；Financial Times，December 11，1991，p．2）。
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在德国，对国内主导行为体的关注也影响了谈判。来自波尔领导的中央银行的反对明显地改变了谈判。德国政府意识到要想批准联盟就需要中央银行对欧洲货币联盟的背书。因此中央银行能够为欧洲货币联盟设定条件，而如果德国政府想要得到国内支持，它就要在国际谈判中争取这些内容（The Economist，September 22，1990）。德国央行坚持欧洲中央银行要以自己为模板，也就是要政治上独立，将维持价格稳定作为主要目标。而且，德国央行希望在建立欧洲中央银行之前，各国的央行都应该独立。它也要求在推动欧洲货币联盟之前，所有国家必须达成严格相近的经济条件（Financial Times，November 7，1991）。在欧洲货币联盟谈判中，德国政府的多数行动是同获得国内中央银行的关键支持相联系的。
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法国政府和其他国家反对这些条件。但是它们处于弱势地位。没有欧洲货币联盟，德国政府和德国央行仍能维持对欧洲货币政策的重要控制，因为德国马克占主导地位。因此这个案例的复原点更接近德国央行所偏好的立场，也接近德国政府的立场。德国在谈判中掌握了有利地位。“其他成员（国家）知道只有德国赢得了货币联盟上的多数争论，德国才会同意放弃德国马克，德国也确实做到了”（The Economist，December 7，1991，p．52）。最终，因为德国央行的背书对德国支持协定是必要的，也因为即使没有协定的结果仍最接近德国央行及其政府偏好的立场，所以德国提出的要求基本上都体现在条约中了。
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成功的合作与国内批准
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“马约”差一点因国内批准失败而致瓦解。批准过程持续的时间要比官方谈判的时间还长，这导致了对条约的重要修正。这些国家的国内政治推动了这一进程。
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书中模型引导我们用三个因素来解释结果。分治政府、缺少关键利益集团的背书以及批准过程的变化应当使得批准更加困难。分治政府的存在或者政府分歧的增加，应当使批准更不可能，应当会削弱行政机构，迫使行政机构接受协定的新条款。没有像国际企业、金融部门或者德国央行这样的关键集团对条约的背书，应当也会增加失败的几率。而且，在国际谈判期间或之后，批准程序的变化也应当造成严重问题，再一次降低行政机构的影响，并导致必须重新谈判协定。
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在1992年初，当条约签署时，我们预期的批准问题是什么？批准问题依赖于偏好结构和批准制度。比如，德国政府在联邦议会中占据多数，这足以用来批准条约。但是社会民主党的反对能够迫使政府把条约视为宪法修正。在这种情况下，批准就需要两院三分之二的选票。政府并没有掌控联邦参议院的多数，更别说三分之二了。实际上，因为政府必须依赖社民党的支持来通过条约，所以政府实际已然分裂。丹麦、比利时、卢森堡、西班牙、德国和法国都是因偏好结构和批准过程而造成的分治政府，也就是它们依赖反对党的支持。2在所有这些国家中，我们都预期批准会产生问题。相比而言，英国、意大利、荷兰、葡萄牙和希腊都是单一政府和简单多数，也就是这些政府不会遇到批准难题。
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缺少主要国内集团的背书也会造成麻烦。书中模型假设至少一个这样集团的背书才能让条约批准实现。在这十二国内，国际导向的企业和金融部门都支持条约。而且，十二国的中央银行中除了英国央行，都支持条约。因此，一旦德国央行同意条约，我们就不认为背书是个问题。最后，我们认为改变批准程序的努力或者谈判之后作出的程序改变都会造成问题。三个国家有这样的变化或者尝试变化。法国政府在反对党的压力下同意除了议会投票外，还要进行全民公投。德国社会民主党的反对迫使政府将马约作为宪法修正，从而要求两院中的绝对多数。最后，在英国，工党和保守党的鹰派也迫使政府要运用全民公决，尽管最后它们没能实现这样的变化。
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这是我们预期在一些国家会遇到的批准问题。法国和德国应当面临最严重的困难，因为既存在政府分歧，也存在程序变化。我们也推断在西班牙、卢森堡和比利时也会有困难，尽管这些国家的反对党都支持欧洲货币联盟。偏好结构假设认为这些国家应该不会有问题。我们也预期丹麦会存在困难。少数党政府应当使批准更为困难，但是丹麦所有主要政党都支持欧洲货币联盟。而且，丹麦像爱尔兰和法国一样，都是用公决来批准条约的。更有意思的是，欧洲民意调查（Eurobarometer）表明，在1992年2月公众对欧洲货币联盟的反对只在三个国家占多数：英国、德国和丹麦（Los Angeles Times，June 9，1992，see H，p．1）。在这种公众偏好结构下，这三国中的全民公决都可能失败。如果丹麦、德国和法国似乎最成问题，那么最没有问题的国家应该是希腊、葡萄牙、荷兰、意大利和英国；这些国家不存在我们指出的三个条件。实际上，这个预测仅是部分正确。正如我们将看到，如所预测的那样，不仅丹麦、德国和法国都出现了问题，英国也同样出现了问题。其他国家都如预期没有太多困难就批准了协定。
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1992年，丹麦公众否决了马约。同时，政府也分裂了。丹麦政府是少数的保守党—自由党联盟，在1990年12月的大选中，它们获得了不足三分之一的席位（Cameron 1993；Financial Times，October 15，1992，p．3）。左翼的两个小党——社会主义人民党和进步党——是唯一反对欧洲货币联盟的政党，而其他政党的领导人，尤其是最大的反对党社会民主党也表示支持。但是在全民公决中，社会民主党的投票人及左翼政党的支持者压倒性地反对条约。少数党政府无法批准条约。在批准失败后，由社会民主党领导的多数联盟取代了原有政府，只有在这些条件下，公众才被劝服批准“马约”。在批准之前，这个联盟也为条约附加了新的条件，包括了退出条款，以获得对协定的接受。
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法国政府在批准过程中也面临相当困难。因为法国需要宪法修正以执行“马约”，所以政府必须在两院获得多数，并且在国会联席会议上获得五分之三的多数。分治政府在法国也产生问题。因为社会党政府在国民议会中缺少绝对多数，难题就出现了。为了批准，它必须赢得其他政党的支持。为了实现这个目标，政府接受了对协定的四项修正，关键一点就是承诺从此之后国会将在欧共体立法辩论中发挥更大作用。作为回报，中右的民主力量联盟—基督徒民主人士联盟（UDF—UDC）政党支持政府，而又因为戴高乐党共和联盟党的反对，从而导致右翼的分裂（Financial Times，May 11，1992；Financial Times，May 14，1992）。尽管政府在1992年6月在国会中赢得了五分之三的多数，但它仍面临欧洲货币联盟反对派要求公投的压力，政府最后因为选举还不到一年，所以决定全民公决可能是政府获得公众支持以及分裂右翼的好办法。但是公决变成了对政府的攻击：公众利用公决来表达他们对社会党的不满。但不管怎样，1992年9月政府仍得到了支持条约的微弱多数（Wall Street Journal，September 21，1992）。这样发起欧洲货币联盟进程的法国勉强获得了对条约的支持。分治政府和批准过程的变化延缓并几乎破坏了条约的批准。
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在德国，政治分歧也引发问题。同法国一样，政府也必须修正宪法以执行欧洲货币联盟，因此条约需要三分之二的多数。因为这个前提条件，反对党用此来逼迫政府，所以政府不能仅依赖于国会多数。除了它的自由民主党盟友，政府必须获得社会民主党和州的支持，它们控制着上议院即联邦参议院。科尔总理被迫在条约中加入特定修正以获得它们的支持，主要的就是保证赋予各州在联邦参议院中对欧共体立法的更多权力，赋予国会在货币联盟上的最终权力（Financial Times，April 23，1992，p．22；Financial Times，May 8，1992，p．8；Financial Times，June 17，1992，p．3）。德国也为自己加入了退出条款，这也是批准进程的结果。而且如上面提到的，政府需要中央银行的支持，这让中央银行能在谈判中对条约设定重要条件（The Economist，September 22，1990）。
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德国反对欧洲货币联盟的其他政党呼吁全民公决，因为民调表明公众对条约并不热心。当政府拒绝公投后，反对党向宪法法院提出上诉。这进一步延缓了批准，并为批准进程设定了新的条件。1993年10月，法院支持了政府，但是要求政府在将来的欧共体议题上要同国会多商议。“最终结果就是各方都同意联邦参议院和联邦议会……在将来应当对欧共体决策施加更有力的民主控制。此后不久，德国审议布鲁塞尔法案时将同英国和丹麦相同……在同德国政府的激烈辩论中，（议会）两院运用宪法权利来监督布鲁塞尔法案的全部发展”（Financial Times，October 13，1993）。对批准政治支持的需要再次影响了条约，现在条约中所同意的欧洲货币联盟的不可逆转性已然不可能。
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在英国，单一政党的多数政府仅需要国会下院的多数来批准。这意味着政府几乎不会遇到难题，但是保守党缺少党纪也为政府造成了麻烦。在1992年，梅杰领导的保守党在国会中占有多数。但是因为对欧洲货币联盟的分歧而使保守党分裂。大约40名保守党议员在撒切尔领导下反对政府的每一步行动，破坏了在下议院21席的多数优势（The Economist，December 14，1991；Financial Times，October 4，1992，p．1）。在1991年12月马斯特里赫特峰会上，因为保守党内部的反抗，梅杰首相被迫要求对“马约”谈判三个单边条款。梅杰得到了社会政策中关于工人权利部分的免除权，该条款可防止给予欧共体更多权力，也得到了退出条款，赋予国会在货币联盟实现之前对其进展表决的权利（The Economist，December 14，1991）。
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在丹麦人拒绝条约之后，英国保守党内的对抗力量大受鼓舞，他们迫使梅杰推迟批准进程直到1992年秋天。在当时，梅杰被迫几乎要举行信任投票，仅是为了获得对“马约”审议的支持。但是，在自由民主党支持下，政府赢得了微弱多数，从而推动了批准投票。工党投票反对政府，既是因为社会条款的免除权，也是希望迫使政府解散议会举行大选。工党和保守党内对欧洲货币联盟的反对者也主张对条约的全民公决，而这是梅杰可以否决的。但没有自由民主党，政府将会失败（Financial Times，November 5，1992，p．1）。为了得到他们的支持，梅杰承诺直到丹麦通过条约否则不会对条约进行表决，并提供旁支付。因此直到1993年中期，也就是只有在持久的上院辩论之后，英国才能批准“马约”（New York Times，May 21，1993）。缺少党纪也产生了类似分治政府的情况，延缓和妨碍了批准进程。
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国内偏好结构和批准程序共同决定了批准的可能性以及国家可接受的欧洲货币联盟条款。在政府分歧以及批准程序困难或者改变程序的国家，必须对条约附加新的条款，批准也更为困难。单一政府和简单多数的批准程序给了行政机构谈判自己希望的条款以更多自由。政府分歧迫使行政机构为欧洲货币联盟附加新的条件以得到批准。反对者也尽力通过改变批准程序阻碍进程，就如法国、英国和德国。对国内关键集团背书的需要也框定了国际谈判，它迫使所有国家同意德国中央银行的担心。在一些案例中，批准不仅在政治上是困难的，而且也根本上影响欧洲货币联盟的内容。
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结论
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这组案例是否支持了国内政治作用的观点？什么因素有助于导致（或妨害）北美自由贸易协定和“马约”的成功谈判和批准？我们如何解释这两个合作性协定的内容？最后，20世纪90年代国际环境的变化是否影响了国内因素的作用？冷战的结束和美国霸权的衰落让国内政治在国际关系中的影响更大还是更小？
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