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这个发现对所谓的“谢林猜想”提出质疑，谢林猜想认为内部的分歧会增加行政机构在国际上谈判的力量（Schelling 1960；Putnam 1988；Mo 1995）。实际上，随着政府间分歧的增长，行政机构的困难也会增加。行政机构在获得国内对任何协定的批准上会面临严肃挑战，行政机构也被迫在谈判协定时去满足其他国内行为体的偏好。尽管其他学者也强调，美国的分治政府给行政机构在面对国会来制定贸易政策上提出难题，但是本书的观点是不同的，而且更为一般（O’Halloran 1994；Lohmann and O’halloran 1994）。本书的分治政府观念不仅可以用于美国，而且也适用于所有民主国家。而且这个模型也将国内批准博弈纳入国际谈判模型中，所以分治政府表明既对国际谈判构成问题，也对完全的国内谈判构成问题。
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在案例研究中，行政机构偏好和国会偏好之间的关系起着重要的作用。可以证明分治政府对于合作是消极因素。当它们的政策偏好不一致时，批准过程会面临更多问题，行政机构被迫要同意立法机构所偏好的条款。相对于布雷顿森林协定而言国际贸易组织的失败，以及相对于欧洲煤钢共同体而言欧洲防务共同体的失败，其主要原因就是在这两个案例中政府分歧的日益增加。在20世纪40年代末，共和党控制的国会使得民主党的总统在对国际贸易组织的批准上面临困难。戴高乐党加入法兰西第四共和国政府给欧洲防务共同体带来了同样影响。相比而言，在北美自由贸易协定上，1993年克林顿竞选成功，单一政府恢复，极大地帮助了该协定的批准。最后，在欧洲货币联盟案例中，丹麦——少数联盟政府——是所有十二个国家中最为分治的政府，所以当时没能批准协定。英国的多数党保守党也因为缺少严格党纪，在批准协定上存在重大困难。因此，在所有案例中，分治政府都使得国际合作的可能性降低。
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另外，国内分歧似乎破坏了国家在国际上的谈判能力。在英美石油和民用航空案例中，英国政府和企业具有较为一致的偏好，因此能够从美国方面得到更多好处。布雷顿森林协定和国际贸易组织的案例也同样表明，英国一致的偏好有助于英国在与存有分歧的美国人谈判中掌握优势。欧洲煤钢共同体的例子也表明法国政府的分歧是怎样弱化了它同其他欧洲国家谈判的能力。具有一个统一的国内战线意味着政府可以坚持自己的偏好，因此相比于存在国内集团分歧的国家，其谈判地位更加坚定。当国内集团在某一议题上产生分歧时，它们之间就会相互掣肘。这种分歧会被利用，外国政府会利用最温和的国内行为体，为自己赢得更好的协约条款。总之，本书的模型和案例并不支持“谢林猜想”。
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第二，政治行政机构（比如总理或总统）的偏好是重要的。当行政机构控制了谈判发起权——无论政府是否是单一的——行政机构越是强硬的鹰派，它们发起合作的可能性就越低。欧洲的案例——尤其是英国——强调了当行政机构为鹰派时，也就是相对于立法机构的偏好，行政机构的偏好结果能为国家带来更多收益，那么合作可能性就比较低。领导人越是强硬，他们在发起合作时所预见的国内收益越小。在这些案例中，发起合作的失败而不是批准失败应该更为明显。用以检验这个结论的案例是英国的例子，20世纪40年代英国不愿意开始或者加入欧洲合作谈判，在撒切尔时代又拒绝加入欧洲货币联盟。当行政结构是最强硬的国内行为体并且控制着谈判发起权时，合作几乎是不可能的。
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国内政治制度是第二个关键性变量。一国政治制度决定了国内权力分配的本质。这些制度极少让国内政治完全如同等级制一样运转。相反，在决策过程中行为体依赖于其他行为体，并且在其中各自发挥独特作用，它们相互依赖。在最宽泛的层次上，一国是否是民主国家影响了内部权力如何分配。民主国家一般都有代议立法机构，它们同行政机构共同控制政策制定。非民主国家通常没有这样正式的权力共享安排，各种集团，包括军方、大企业、地主以及政党组织等，都非正式地涉入决策。
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在民主国家，至少两个集团——立法机构和行政机构——共同控制政策制定。在这些国家，立法权力的分配是重要的。谁控制发起、修正和批准或否决权，会影响到谁的偏好最能反映在政策选择中。不同的政治体系以不同方式分配这些权力，而且在同一国家，在不同议题上，这些权力的分配也可能不同。这种分配是重要的，因为它让某些集团在决策中具有优势，也就是，如果行政机构被分配了多数的权力——比如行政机构控制了发起权，而立法机构不能修正，即使能够批准——行政机构的偏好将最大程度上框定政策结果。政治制度——正式或非正式——决定了这些权力如何分配。如前文所述，这些制度本身就成了国内政治斗争的一部分。因为政治制度决定了谁的偏好最能影响政策，行为体不仅具有政策偏好，同样具有制度偏好。不仅国际协定的内容会在国内争论，用以批准协定的制度过程也会引起国内争论。
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国内权力共享的本质是由正式的和非正式的政治制度决定的，它也塑造了国际合作的可能性和内容。本书中关于权力共享的假设是行政机构和立法机构将展开“批准”博弈。这里对批准采用宽泛界定，批准是指在任何情况下，某些行为体能够对行政机构的对外政策施加否决权，通常是事后否决权。即使是摩根索（Morgenthau）也承认这种批准的重要性：“一个政府，尤其是民主控制的政府……必须要确保自己的对外政策从自己国民那里得到支持，而且国内制度也要能够动员国家权力要素支持政府”（Morgenthau 1985：164）。反过来，这种批准博弈又通过预期反应的过程影响国际谈判。行政机构提出政策，立法机构投票同意或者反对。尽管行政机构设定议程，但是立法机构具有事后否决权，这意味着它将极大地影响政策选择。行政机构会预期立法机构的偏好，提出其能够批准的政策。
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在批准博弈中，预期反应是个重要因素。正在进行合作性协定谈判的政治领导人总会仔细观察国内博弈的情况，并尽力确保合作协定同这些国内制约相兼容。然而，领导人面对的并不是一个完全不变的国内条件，也就是说，他们可以对所面临的国内“限制”施加某种影响。领导人可以采用策略以赢得国内批准。尤其是，他们能够为国内集团提供旁支付，以获得国内集团对当前协定批准的支持。然而，领导人的国内策略只是批准过程的一个函数。从广义上讲，国内批准的必要性意味着国内政治影响了达成合作协定的所有方面，从协议的发起到国际谈判，当然也包括国内批准。
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在案例研究中，区别成功的与失败的合作性协定的重要因素就是批准过程。批准的制度过程是关于国际协定的国内争论的重要部分。在每个案例中，辩论的主题是由哪个行为体控制协定谈判和执行过程中的哪些因素。但是当反对者能够影响这一过程的变化时，尤其是当国际协定达成之后，那么批准的可能性降低。行政机构带着对特定批准程序的考虑来进行国际谈判时，它们会设计能够得到由批准过程所界定的中间议员（或投票者）支持的协定。使其他行为体成为中间投票人过程的变化将明显降低批准的可能性。因此，在国际谈判开始之前，行政机构应该关注得到最合意的批准过程。而且，协定反对者的关键战术就是在协议签订后尽量去改变批准过程。
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在英美石油协定和民用航空的例子，以及北美自由贸易协定和欧洲货币联盟的例子中，这个战术都被明确使用。在石油协定案例中，美国的反对力量独立厂商成功地将该协议由政府协定变成条约，从而增加了自身的影响，并使协议前景暗淡。在民用航空协定中，泛美航空公司也是尽力将政府协定转变成条约，但是它失败了。就北美自由贸易协定而言，美国内部的多数斗争在考虑给该协定“快轨道”地位时就出现了。在欧洲货币联盟的案例中，法国、英国和德国的“马约”反对者全部都试图改变批准程序。在法国、德国，反对者成功改变了批准程序，但是以微弱的劣势没能否决协定。而英国的反对者却没能实现这种变化。国际贸易组织的失败和关贸总协定的成功两者之间关键性的差异就是它们不同的批准过程。不像国际贸易组织，关贸总协定仍维持是政府协定。批准过程的选择涉及行政机构和国际协定反对者们的部分策略行为。总之，案例研究强调国内政治制度的本质，同国内偏好结构一样，对国际合作起着关键作用。
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第三，信息的国内分布也是一个关键因素。信息的不对称分布具有惊人的影响：在特定情况下，它能够实质上增加合作协定的机会。当一个集团具有私人信息，这一般也被认为既会导致无效率的结果——存在共同收益但合作仍失败——也会使得掌握更多信息的行为体具有政治优势。当国会对国际协定的具体内容不确定，并且不能依赖一个信息提供者时，根据预期，合作的可能性就会降低。国会被要求对一个没有完全理解的协定进行批准，因此它极有可能拒绝该协定，这就是“隔山买牛”（pig-in-the-poke）的谚语所暗含的结果。但是，当国会能够依赖一个或多个具有更多信息的国内集团来了解提案时，情况就变了。这些信息提供者的存在具有意外的结果。相对于完全信息和不完全信息情况，存在信息提供者的不对称信息条件实际上提高了合作的机会。当国会能够依赖一个信息提供者，这可能会改善信息不对称，并增加合作意愿。实际上，这些信息提供者的存在至少能够让国会具有更好的信息，就像它具有完全信息一样。在不对称信息状况下存在背书者降低了无效率，也降低了通常因为掌握信息带来的权力优势。这些发现都很重要，提出了国会应对政策选择的有效方法。
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议员能够从多个背书人获得信息，这些背书人通常具有不同的偏好。在有多个背书人的条件下，如果两个相互对立的集团赞成协定，国会总是会批准行政机构的提案。如果没有背书人，批准将不会发生。如果有一个背书人，国会的投票依赖于其他因素，比如关于行政机构的信念和现实地位。因此，背书人对促进批准行政机构的国际协定起着关键作用。很多学者认为不完全信息增加了国家间冲突而不是合作，但是本研究的重要结论就是，不完全信息和信息完备的背书人能增加合作的可能性。
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在案例研究中，也一再强调背书人对批准过程的重要性。至少获得一个国内关键行为体的支持对批准而言是重要的。从两个具有相反偏好的集团得到支持确保了批准过程。正如案例所强调的，没能得到这两组背书人对协定的支持，协定难免会失败。在国际贸易组织的例子中，面向国际的企业和偏好保护主义的国内集团都反对在哈瓦那所设计的协定，它们拒绝为协定做背书也就使得批准变得不可能。在石油协定案例上，国内独立石油公司和跨国公司都反对英美协定，美国国会也否决了该协定。在欧洲防务共同体的案例中，法国军方和国民议会国防委员会不仅拒绝为提案进行背书，而且毫不留情地反对防务共同体，从而使得批准变得不可能。
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在其他的案例中，至少有一个关键集团的背书。这些集团发出的积极信号使议员更愿意批准协定。在布雷顿森林协定上，美国银行共同体最初是分裂的，尽管后来变得更为团结，东海岸银行家也都弱化了对协定的批评。就民航案例而言，美国的国内航空公司强烈支持协定，以反对泛美航空。在欧洲煤钢共同体案例上，法国的煤、钢产业对这个议题持反对意见，但是煤炭工业和钢铁消费者却是强烈的支持者。在北美自由贸易协定上，美国国内分成了国内面向部门和国际面向部门，前者反对，后者支持。最后在欧洲货币联盟案例中，很多中央银行——包括德国中央银行——和许多私人欧洲银行最终都支持了协定。至少存在一个主要背书人对这些国际协定的批准都是必要的。
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这些发现意味着出现了一种对利益集团在国际关系中作用的新解释。如所强调的，作为背书人的利益集团在国际协定上可能是立法机构的重要信息来源。因此，对于立法机构而言，参与国际谈判的利益集团的存在是促进国会议员利益和制衡行政机构的有效方法。其他国内行为体也能成为背书人，根据当下议题的不同，国会委员会、独立中央银行或其他独立政府机构都可能发挥这样的作用。因此，利益集团能够提供信息收益，即使他们也有分配效应。
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总之，模型强调了能够帮助解释这些案例的三种因素。国内偏好结构、国内政治制度的本质以及信息的国内分布都在国际合作的努力中发挥重要作用。利益、制度和信息就是本书的基础。
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利益和制度的关系
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本书论点中的一个重要因素就是利益和制度的相互关系。政治学研究中倾向于将强调政策偏好的研究和强调政治制度的研究区分开来。比如，很多学者认为国内行为体的偏好——尤其是社会行为体——在政策形成中发挥重要作用（比如Popkin 1979；Bates 1981；Paige 1975；Milner 1988；Rogowski 1989；Frieden 1991；Shafer 1994）。实际上，马克思主义的分析在解释政策结果时，就倾向于强调一个行为体——资产阶级——的偏好对其他行为体偏好的排斥（比如Lenin 1917；Block 1977）。相较于这种以偏好为基础的论点，“新制度主义”关注于政治制度，主要是制度对偏好的排斥。在非理性选择的制度主义视角下，学者们强调在政策选择形成中正式和非正式制度的作用（Hall 1986；March and Olson 1989；Haggard 1990；Goldstein 1993；Sikkink 1991）。多数这些文献的关键词就是制度的“路径依赖”影响，也就是制度化了的过去行为会决定未来作出的选择。一旦制度建立，它们将创造惯例，也就是在此之外，政策制定者难以选择。
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制度主义的理性选择视角集中于均衡选择中存在的问题。在多元偏好条件下，稳定均衡几乎无法找到（Plott 1967；McKelvey 1976，1979）。只有在博弈中加入结构变量，稳定均衡才能维持。这个结构是由制度提供的，制度在不同行为体间分配对议题的控制权，选择行为体行动的次序，以及决定哪些行动是可以做出的。制度决定了权力在行为体间的分配，正如本书模型一样。这种“制度诱致均衡”表明政治制度的权力决定了政治结果（Shepsle 1979）。
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但是常识告诉我们，制度和偏好同样重要。更有意义的就是这两者如何互动以产生政治结果。本书观点不仅表明两者同样重要，而且揭示它们是如何起作用的。行为体的利益是预设的，根据这些利益，在不同议题上，行为体推导自身的政策偏好。这些偏好的结构对国内政治博弈发挥了重要影响，塑造了政策选择。这些政策偏好也决定了行为体关于制度的偏好。行为体期待那些最能帮助其实现最偏好政策的制度。比如，如果一个集团偏好保护主义，那么它也会期待贸易政策的权力能让最能够代表其偏好的部门行使。比如，如果立法机构对保护主义更为同情，因为它们代表的是更小的、更集中的利益集团，那么保护主义者就会期待立法机构控制贸易政策制定。
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但是制度并不总是易于改变的。有时候改变制度的成本过高，这样无论利益集团如何期待，也不会改变制度。在这些案例中，行为体面对的是一组给定的制度，它们必须在这些制度下运作。这些制度引导了结果，会使某个集团的偏好优于其他行为体的偏好。正如第四章所表明的，相比于行政机构和立法机构的修正博弈，两者批准博弈的结果是不同的，即使行为体偏好相同。在批准博弈中——协议是由行政机构发起的，立法机构只能批准，不能修正——行政机构主导，政策总是接近行政机构的偏好。在修正博弈中——立法机构可以修正任何行政机构的提案——影响力转到了立法机构，政策选择也就会更接近立法机构的偏好。行为体偏好决定了可能实现的可行结果的范围，制度决定了在这个范围内的实际政策选择。因此，偏好和制度都是重要的，但是在政策结果形成中，它们发挥着不同的作用。
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行政—立法关系和总统制VS．议会制
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本书的另外一个论点就是总统和议会体系的区分对于理解双层谈判博弈中行政与立法机构的关系并不是非常有帮助。总统制和议会制在行政机构和立法机构之间的权力制衡上存在极大差异。一些议会制国家，比如英国，有强大的行政机构，这和某些总统制国家一样，如墨西哥。另一方面，一些议会制国家有强大的立法机构，比如法国第四共和国和二战后的意大利，这也与某些总统制国家一样，比如美国（Shugart and Carey 1992；Lijphart 1984）。第四章强调尽管原始和存在的权力是这种关系的重要因素，但立法权力的分配对本书中的博弈最为重要。谁控制了议程设定、修正、批准或否决以及提请公决，对理解政策选择具有根本性的作用。
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从这种观点出发，第四章表明在国内偏好结构的范围内，制度性权力分配框定了博弈的结果。当立法权力的分配集中于行政机构时，行政机构就能更好地决定政策结果。若立法机构掌握更大权力，其偏好就对政策制定有更大影响。因此，本书模型推出以下假设：当立法权力分配倾向于强硬的国内行为体时，合作可能性降低，如果可能，也会更多反映该行为体的偏好。这就指出了偏好和制度间的关系。
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第五至八章的研究分析了立法—行政关系的10个例子：在20世纪40年代中期和末期美国和英国的案例、20世纪50年代初期联邦德国和法国的案例、20世纪80年代和90年代初美国、墨西哥和加拿大的案例，以及20世纪80年代末和90年代的德国、法国和英国的案例。假定在这段时期，美国、英国和德国的行政机构和立法机构之间的制度关系没有发生大的变化，那么我们可以将这些案例归结为7种。一些学者认为德国和英国的议会随着时间推移逐渐变强，但是这种转变的重要性是难以评估的（Copeland and Patterson 1994；Norton 1990a，1990b；Saalfeld 1990；Hancock et al．1993）。对美国这种关系变化方向也存在诸多争论，因此也很难讨论这种变化的影响方向（比如Cronin 1980；Sundquist 1981）。但是法国的例子有所不同。1958年从第四共和国到第五共和国的转变标志着法国立法机构和行政机构关系的巨大变化。法国从弱行政机构的议会制的第四共和国有意识地转变为具有强力行政机构的半总统制（Lijphart 1984；Copeland and Patterson 1994；Frears 1990；Shugart and Carey 1992）。第五共和国具有一种分裂的特质：当政府为共治政府时，总理是关键角色；而在统一政府下，总统常常起主导作用（Duverger 1987；Pierce 1991）。因此，我们总结了7种行政—立法关系。
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