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然而，对于本书理论而言，这样的国家实体并不存在。实际上，行为体是国家内部具有不同偏好和目标的多个集团。比如，立法机构和行政机构通常具有不同的政策偏好，即使它们的总体目标可能是相同的（即再次当选）。政治领导人根据谁将投票选举自己，对政策做出不同的评估。事实上，每项政策选择都为政治领导人提供了不同水平的效用。这些不同的效用水平不能通过简单相加来做出最符合国家利益的政策选择，这基于两个方面的原因。首要的一个原因是行为体通过策略博弈来达成最接近自身偏好的政策，而这些政策效用的算术相加并不符合这种博弈的政治后果。行为体的效用并不能直接或简单地转变为结果。第二，这些效用的差异水平不能相加，因为这涉及人与人之间效用的比较。因此，并没有一个单一的国家政策偏好，在任何议题上都没有单一的国家偏好序列，以及单一的国家“利益”。有时行为体的目标会同国家追求的目标不同，通常这关系到目标之间的取舍是如何发生的，比如是要更多安全还是更多增长？但是通常也会存在国家内部所有行为体一致同意的目标，比如经济增长和安全。即使是这样，行为体内部仍会爆发冲突，因为他们的喜好不同——并因此实现这些目标的手段也不同。政策偏好上的这些差异构成了国内政治的核心。
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尽管多头政治假设更为现实，但它是否对事件提供了更简洁和清晰的解释呢？华尔兹（Waltz 1979：65）强烈反对放宽单一行为体假设。下面值得详细引用，他声称：
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简单地通过研究国家内部是不可能理解世界政治的。当国家的目标、政策和行动成了我们须特别关注乃至成为核心问题时，那么我们就被迫退回到描述层次……如果行为体所处的条件影响到其行为以及它们之间的互动，那么努力从单元层次上进行解释就会导致变量的无限扩展，因为在这个层次上，没有一个变量或一组变量是足以产生观测到的结果的。当采取的方法不能理解所研究问题中任何一个重要问题时，就会有所谓的变量过度增加。变量不断增加以解释似乎独立的影响。在体系层次被省略的因素再次被引入——如果从根本上被引入——将特点、动机、责任或其他什么的赋予各个行为体……但是，并不存在逻辑上合理和可推论的过程，通过这种过程，源于体系的影响能够被归结为单元。
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对于华尔兹而言，没有单一行为体假设，我们只能描述而不能解释国际政治。他的反对是有问题的。首先，对单元是什么仍然是混乱的。如果我们深入国家内部，单元和体系层次是变化的。国家不再是行为体或者分析单元，而是国内集团成了行为体，“国家”则成了体系。如果做如下修正，华尔兹的第三句话仍是正确的：“如果行为体的（国内政治）条件影响其行为以及它们之间的互动，那么单元层次上的解释努力（比如关注每个国内集团）就会导致变量的无限扩展。”问题在于下一步。华尔兹假定单一国家仅存于国际体系之中，而不是一组国内集团存在于国内和国际体系之中。出于某些原因，国际体系被视为重点，而忽视国内政治体系，为什么一个行为体运转的体系要优于其他的体系？华尔兹只有假设单一国家是政治中的唯一行为体，他才能维持国际体系是唯一重要的体系这一结论，华尔兹又回到了前面所引述的假设。
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这又同第二个问题相联。华尔兹认为：“但是，在国际关系史上，实现的结果罕有同行为体意图一致的。为何其目标反复被阻止？答案显然并不在于行为体的个体特征或动机，而是在于行为体的共同行动”（Waltz 1979：65）。这或许是正确的，但是他的研究既未对单一国家假设提供证明，也没有对忽视国内政治体系提供支持。问题在于谁是行为体。如果我们假定国内集团是行为体，那么国内政治体系就会像国际体系一样对意想不到的结果作出解释。下一个句子则阐明了华尔兹所讨论的国家是唯一行为体的含义。但是如果我们将立法机构、行政机构以及利益集团看作行为体，那么国际政治的非目的性结果既与国际体系有关，也与国内谈判博弈有关。
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可以用对人自身的研究来类比。比如想了解人的情绪。很清楚，人的情绪的重要方面要涉及对更大的社会体系的理解，人是生活在社会体系中的。他们相对于其他人的地位——经济的、政治的、感情的等等——应当对其精神状态具有重要影响。但是若停留在此，仅看到了图画的一半。情绪同样依赖于其所在的物质体系——人体。他们的基因构成和生化系统也会以重要方式影响情绪状态。仅关注大的社会体系——如同华尔兹的国际体系——只会给我们部分图景，对天性和后天养成的辩论就是明显的例子。而且，我们仍不清楚为什么大的社会体系应当优先于内部的物质体系。实际上，常被视为使用这一方法的典型代表的西格蒙德·弗洛伊德（Sigmund Freud 1961）相信，最终我们会理解人类的行为更多是源自于人体的生化系统以及对其的反应。
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华尔兹的论断表明对体系层次的偏好，而不是研究体系内部的行为体，但是这里并没有应当关注哪个体系的逻辑推论。他预设国家是单一行为体，然后假定环绕国家的唯一体系就是国际体系。但是如果我们拒绝单一国家的观念，我们仍然可以研究体系。这样，行为体被更多的体系所包围，既有国际的也有国内的体系，行为体面对的是双层博弈，这是不用无限扩展变量就可以理解的。如果不能认识世界政治中的真实行为体及其涉入其中的多层体系，只会限制研究领域。
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多头政治对国际关系的理论和现实意义
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本书观点对国际关系的理论与现实具有什么意义？国内政治是如何影响国际政治的呢？当我们放弃单一行为体假设，对国际关系的研究能否仍然简化？采用国家的多头政治假设既能保持简洁，又能增进解释力。多头政治假设意味着国际关系的运转不同。它意味着所有政策（外交政策也一样）都将是内部妥协的结果，是国内集团偏好和力量的反映。行政机构并不总是像现实主义和国家主义所强调的那样居主导地位（Waltz 1979；Krasner 1978）。在多数国家——在所有的民主国家——并不是一个集团或行为体单独决定政策。国内集团分享权力，因此各自努力让自己期待的政策被采纳，它们之间实际上是在进行策略博弈。行政机构从来不是独断的，甚至在非民主国家。通常在非民主国家，政治统治者依赖于各种集团的支持，比如军队或文官部门。这些集团通常对行政机构的主要政策选择具有隐藏的批准权力。甚至独裁者也必须通过劝诱、谈判和说服来得到国内关键集团的支持。因此，即使在非民主国家，多头政治也是重要的。只有当行政机构可以在没有任何集团的支持下仍会执政，行政机构才免于国内批准的制约。否则，内部妥协总是塑造着政策选择，包括外交政策。
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多头政治似乎是对多数国家的最好概括。如果国家具有不同政策偏好的行为体，那么这些行为体将会寻求实现这些偏好——这也就产生了内部的谈判博弈。如果国家具有允许更多行为体影响决策过程的制度——正式的或非正式的，那么政策选择必须要体现这个谈判过程。甚至在民主制度、发达工业经济和军事出现之前，多数国家就已是多元政治的。比如，马基雅维利（Machiavelli）的《君主论》（The Prince）首要处理的就是领导人如何在国内维持权力。这种为维持权力的国内斗争和领导人为了发动战争而征收税赋的需要意味着领导人始终要面对具有不同偏好的集团，面临在他们的政策选择上的内部谈判博弈（Tilly 1975，1990）。很多君主的外交政策行为都受到内部斗争的强烈影响。温加斯特和诺思（Weingast and North 1989：324）对光荣革命之后英国君主的观察认为：“为了换取在政府中的更大发言权，国会同意给政府合理的财政支持，也就是他们同意提供足够的税赋。这样做不仅消除了运用专权的深层动机，而且对新国王威廉（William）来说，这也意味着他可以发动对法国的大战。”
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多头政治假设既可以应用于政治经济领域，也可以用于安全议题。比如，莫罗（Morrow 1991）和米勒（Miller 1984）就表明国内政治对军控谈判的重要性。而且，如果国际危机代表了单一行为体假设最能解释的情势，那么如彼得森认为的那样，在危机时期发现国内政治的重要就更能有力证明多头政治假设（Peterson 1996）。比如，斯奈德和戴辛（Snyder and Diesing 1977：357）对16个安全相关危机的研究表明，大多数国内决策结构（41个国家中的28个）在政策选择上具有两个以上行为体的谈判，并且关涉到行政机构依赖于其他集团的支持（或批准）的情况。即使在这种快速、紧张的危机上，42个国家中也只有9国被发现是由一两个决策者单独作出决策。
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斯奈德和戴辛（Snyder and Diesing 1977：74—75）得出结论：
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但是我们的危机谈判者是委员会或者官僚机构，甚至可能是政府内部相互竞争的集团。这些集团、部门或委员会成员的偏好函数极为不同，有时还是直接对立的。一些人的偏好可能更接近对立方成员的偏好，而不是自己某些同事的偏好。因此，整个谈判者的偏好会根据其组成权力分配的变化而不同，而且当原来的少数联盟变成主导时，谈判者的偏好也会突然改变。一个例子是法国1922—1924年政策的变化，当时普恩加莱（Poincare）取代了白里安（Briand），随后普恩加莱又被左翼联盟所取代。有时谈判者的组成也会陷入内部分裂，比如1941年的日本海军领导人和1961年的联邦德国外交部都陷入分裂。因此，危机谈判过程既是政府间过程，也是政府内部斗争过程。偏好，尤其是目标……和战略并不是在谈判之初给定的，而是在谈判中被决定和变化的。政府内部主导集团的行动可能既是直接为了维持或提高自身的内部地位，也是为了击败对手或盟友。
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在维持国际体系无政府状态的假设同时，假定国内政治的多头政治改变了我们对国际政治的理解。不再是单一国家只是为寻求制衡别国。寻求国家生存不再总是优先考虑，内部权力斗争和妥协开始占主导。这种内部斗争可能会导致国内集团以危及自己国家生存的方式来行动。比如，在20世纪90年代初（还有30年代末和40年代末），捷克斯洛伐克内部的权力斗争导致了国家的解体。还有在法国20世纪40年代初，维希（Vichy）政府因资助德国而导致法国政府的解散。持续的内部争斗能够导致国家解体。极端情况可能就是内战，内战要比外来征服更为显著与致命。因此，在多头政治体系中，内部权力斗争和妥协会造成从国际体系观点来看似乎不是那么理性的行动。然而，只要将国内政治体系角度加入，这种行动还是理性的。
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这些内部斗争对国际合作意味着什么？总的来看，是单一国家还是多头政治国家更容易合作？如前面提到的，本书模型对合作做出了悲观的结论。国内政治使合作甚至比在单一国家间纯粹国际博弈中的合作更为不可能。使国家更为多元的国内政治方面，比如分治政府和松散的党纪，都会进一步制约行政机构，使行政机构无法同外国谈判达成可接受的协定。总之，相较于更为等级的国内关系，多元政治阻碍了国际合作的努力。
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有趣的是，多头政治同样防止了国家间冲突的爆发。民主和平论的研究认为民主国家之间倾向于采取比对其他形式政府更为和平的政策。对民主和平论的论证各不相同，有的强调危机解决的民主文化（Russett 1993），有的认为是公众对政策制定者发动战争所附加的成本（Doyle 1986），也有主张民主国家的威胁和承诺更具可信性，从而降低了挑战的需要（Fearon 1994）。我们还可以做一个不同的、更一般的解释。也就是政府越是多头政治，发动战争就越不可能。这样无论政府是否民主都包括进来，因为发动战争要求行政机构获得与它共享权力的其他集团支持（或者批准）。国家越是呈现多头政治，它就越难以实现改变现状的政策变化。但是如果民主国家比非民主国家更为多元，那么它同其他国家战争的可能性应当降低。因此，两个民主国家战争的可能性要低于两个非民主国家，也低于一个民主国家与一个非民主国家间战争的可能性。3但是这个结论也有助于解释为什么民主国家并不是一般性地比非民主国家不好战。非民主国家和民主国家的多头政治程度不同，因此它们开战的可能性也不同。例如1900年到1986年间，像秘鲁这样的非民主政权比像加拿大、荷兰和澳大利亚这样的民主国家更少参与战争（Mansfield 1996）。这里我们的论点是每个国家国内多头政治的程度差异可能有助于解释这种现象。
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多头政治国家间的合作性协定更难实现，冲突性政策也是如此。并不是民主制度本身起作用，而是多头政治的程度。一个多头政治中的独裁政府（比如它依赖于多个偏好差异显著的集团）应当比民主政府更不容易发动战争。总之，与行政机构在内部分享权力的集团越多，这些集团的偏好越不同，合作或冲突越不可能发生。多头政治既能阻止合作也能阻止冲突。
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对政策制定者的启示
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本书的论点不仅具有理论价值，政策制定者也能从中得到四个启示。首先，当评估自己的政策选择时，政策制定者应该确定了解国内的形势。当政策的执行依赖于其他内部行为体的行动时，那么对这些行为体的偏好置之不理将给政策带来灾难。在政策能执行之前需要其他国内集团的批准意味着，政策制定者必须预估这些集团是否会接受提出的政策。比如，当必须通过立法机构获得战争军费时，没有得到立法机构的同意就发动战争，无论此举是不是战术选择，如果立法机构不同意开战，都可能导致无法成功进行战争。行政机构的政策制定者无论是就外交政策还是国内政策，都有必要预估与自己在该议题上共享权力的其他集团的反应。启示一：首先在国内寻找共识。
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其次，当评估其他国家行动时，政策制定者应当确定他们理解国外对手所面临的国内情况。比如，很多看起来似乎是拖延战术或者攻击性行为，可能不过是内部问题的结果。可能因为无法找到国内共识而出现对外国行动的拖延，而不是因为漠视、虚弱或者绥靖。旁观者看来攻击性的行动可能是特定的国内危险博弈的结果。比如，在20世纪90年代初中国的扩张性政策应该被看作是对国家控制的激烈的内部斗争的结果，因此它不是一个本质上的好战大国，一旦权力交接结束，它在外交关系上就会变得更为和平。
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为了理解其他国家的行动，不能仅观察其他国家的能力或意图，有必要了解它们的国内政治体系。实际上，这可能尤为重要，因为政治心理学表明政策制定者通常倾向于高估其他国家的集中程度和一致程度（Jervis 1976：319—342）：
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对一致性的超出实际的理解导致行为体在三种方面产生偏转。第一，如果其他行为体的行为是变动的内部谈判、临时决策以及不协调行动的结果，那么将对方行为看作具有一致价值的统一行为体做出的行动，以此推测导致这种行为的计划，并根据这种模式制定未来的政策就是误导性的……因此国家会根据对方在一个议题领域中所追求的政策做出成熟的、常常也是警觉的推论，但对方的政策可能并没有完全考虑决定该领域政策的联盟可能不支持这样的政策的可能性……第二，试图影响其他国家政策的效果，会因低估内部冲突的重要性而降低……第三，当对方政策不一致的时候，因为国家感知到的是欺骗而不是困惑，所以造成了（国家间）虚幻的差异。（Jervis 1976：338—341）
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因此忽视其他国家的国内政治将会误导决策，而不是促进决策。启示之二：了解其他政府的国内情况。尤其是，关键行为体的偏好、它们的政治制度以及其他国家的信息分布应当最为重要。
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第三个启示是国内信号是重要的。一国向别国传递信号的重要性一直得到承认（Schelling 1960；Jervis 1970；Baldwin 1985）。但是了解其他国家内部的集团间发出的信号对政治制定者的价值只是到最近才得到更多承认（Fearon 1994）。如果内部集团不能完全理解自己的国内情势，它们之间会传递信号以表明自己的偏好、承诺的程度等等。外交政策制定者能从理解这些内部信号的努力中获益。启示之三：学会了解其他国家内部行为体间传递的信号。
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第四，国际政治中的权力不仅是来自一国的物质资源。国家间的均势不仅源于它们之间的相对资源，也是源于它们相互关系的历史。行为体偏好政策与复原点的接近——没有政策相互妥协时发生的情况——也是影响的源泉，也就是说，谁的偏好最接近复原点，这个行为体通常最有权势，因为这个行为体能够拒绝任何结果，而仍然保持最好结果（Lax and Sebenius 1986：46—51）。当复原点指的是此前的现状时，这意味着历史也极为重要。国家间之前的互动将决定任何时点上的现状。当复原点不同于之前的现状时，那么国家改变复原点的能力就成了关键的利益。改变没有合作情况下的事态是使其他国家偏好合作的有力工具。启示四：谨记那些对协定具有最好替代方案的行为体可能是最强大的。
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