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1924年10月2日，47个国际联盟成员国批准了《日内瓦议定书》。[109]然而，不到一个月后，在英国国内选举中，工党败给了保守党，新政府开始重新审议议定书。新首相的一个咨询委员会准备了一份报告，详细说明了该议定书可能带来的影响。该委员会警告说，为了实现和平而实施的制裁措施可能会使英国与美国发生冲突。[110]《日内瓦议定书》规定，任何国家假如没有将争端首先提交国际争端解决机制就诉诸战争，那么它将被视为侵略国。通过这种方式，该议定书非常灵活地解决了一个问题——关于侵略的定义问题。[111]但在解决这个问题时，肖特维尔和他的盟友们却又制造了一个新问题。[112]根据《日内瓦议定书》，国联成员将“有义务防止与被制裁对象国以及像美利坚合众国这样还不是国联成员国之国民进行一切金融商业或个人往来”。[113]然而，作为中立者，美国和其他未加入《国际联盟盟约》的国家有合法权利继续与冲突各方进行贸易。因此，议定书缔约国可能被要求干涉中立国家的合法权利，从而侵犯它们的法定权利。更重要的是，对于那些没有加入国际联盟因而也不会成为《日内瓦议定书》缔约国的国家，战争仍然是一种完全合法的反应。
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因此，该议定书不仅威胁到要唤醒国际联盟框架下处于休眠状态的制裁机制，而且要扩大它。[114]咨询委员会指出，这是“一个充满了最严重危险的情势”。[115]在一个制裁仍是战争理由的世界里，依靠实施制裁来非法化战争，实际上并没有结束战争，只不过是开辟了一条走向战争的新道路。英国一明确表示无意批准该议定书，国际联盟内部对于该议定书的支持就土崩瓦解了。[116]
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围绕《日内瓦议定书》而进行的这场斗争暴露了和平运动中两个主要派别之间的紧张关系。作为肖特维尔的老朋友，杜威不愿破坏两人在参加第五大道的争取妇女参政权游行中结成的同志情谊。但随着他们之间的分歧越来越尖锐，他们的友谊也逐渐破裂。自杜威决定为一本非法化战争的著作写前言那刻起，他们之间的关系就再也无法恢复到从前了。在这个前言中，他宣布支持莱文森：“我很高兴自己有机会以任何可能的方式支持这项运动，因为他已如此令人信服地证明，这是摆脱战争体系诅咒的唯一途径。”[117]
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“使用更多的外交辞令”
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由于《日内瓦议定书》失败，肖特维尔感到很失望，但也没有气馁，他加倍努力。他的足迹再次穿越欧洲，这次是通过法国以及法国外交部长阿里斯蒂德·白里安。白里安刚刚因为促成1925年《洛迦诺公约》而与德国外交部长古斯塔夫·施特雷泽曼一道获得了诺贝尔和平奖。《洛迦诺公约》是一系列旨在维持欧洲和平的相互关联条约。[118]
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1927年3月，肖特维尔写信给亚瑟·方丹（Arthur Fontaine），他们在1919年巴黎和会上见过，在那里，他们曾在同一个委员会里一起工作。[119]肖特维尔在信中指出，美国人越来越认为法国敌视裁军，这一认知受到德国宣传的鼓励，并且，由于法国政府拒绝加入当年夏天在日内瓦举行的有美国、英国、日本参加的海军裁军会议，这一认知变得更为深刻。他认为：“重新获得美国人认同的唯一途径，是通过某些重要的具有信号意义的行动来表明自己的态度。”他建议“在纪念1917年4月6日美国参加第一次世界大战十周年之际，采取大胆的行动”。[120]方丹把信递交给了法国内阁。就在那周内，白里安就邀请肖特维尔在他的办公室里讨论这个提议。当3月22日的讨论结束时，白里安要求肖特维尔起草一份备忘录，作为谈判的基础。出于谨慎，为了避免违反《罗根法案》——肖特维尔这一次是建议外国政府如何与自己的国家进行谈判，他提出起草一份关于这个主题的公共演讲稿。[121]
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尽管他认为莱文森和博拉的非法化战争提议不切实际，但肖特维尔在他的草稿中使用了非法化战争这个术语，因为他认为它会吸引公众。[122]他向白里安解释说，它“代表了一个原则，由于其发明人萨尔蒙·O.莱文森的大力倡导，以及参议员威廉·E.博拉的接受，该原则在（美国）中西部大部分地区人们思想中都占据了明确的一席之地”。[123]该草稿随后揭示了“非法化战争”的含义，“这意味着此协议签署国将放弃……将战争作为国家政策的工具、作为执行或实现国家目标的制度”。[124]这句话是对卡尔·冯·克劳塞维茨著名论断“战争是一种政策工具”的一个巧妙的翻转。[125]肖特维尔没有提到制裁，因为他知道这样做对美国来说是一剂毒药。[126]《日内瓦议定书》失败的教训让他变得更为精明，让他学会“使用更多的外交辞令”来掩饰自己的意图。[127]
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白里安认为，肖特维尔的提议是仅次于他所寻求的协议的最佳替代方案。他努力促使美国加入欧洲盟友的集体安全安排，但美国对此断然拒绝。但美国能拒绝一项互不侵犯协定吗？特别是在这样的情况下：这个协定体现了美国基层运动的意愿，且该运动最具代表性的代言人是美国参议院外交关系委员会主席。即使法国不能迫使美国向自己提供援助，那么它至少可以抵消这样的威胁——它可能会发现，自己在未来军事冲突中与一个正在崛起的超级大国站在了对立面。
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“——和平主义者们”
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在美国参加第一次世界大战十周年纪念日，白里安发表了一个演说，他和肖特维尔都希望这个演说会具有历史性意义。在一份紧随肖特维尔准备的备忘录的草案中，白里安呼吁法国和美国就“非法化战争”达成一项协议，这里，他使用了美国的表达方式。[128]白里安还采纳了肖特维尔对于该表达的解释，即“放弃战争作为国家政策的工具”。[129]
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这项提议在美国遭到了冷遇。它仅印在《纽约时报》（The New York Times）第5页、《芝加哥先驱论坛报》（Chicago Herald-Tribune）第12页、《华盛顿邮报》（The Washington Post）第4页，而且直接被《芝加哥每日论坛报》（Chicago Daily Tribune）和《洛杉矶时报》（Los Angeles Times）忽略了。[130]当时的报纸对禁酒令的关注远远超过对战争问题的关注。经过漫长的海上航行回到美国后，肖特维尔却发现人们已经遗忘了白里安的提议。于是，他着手改变局面。他说服哥伦比亚大学校长尼古拉斯·默里·巴特勒（Nicholas Murray Butler）支持这项提议，并且说服《纽约时报》刊登巴特勒的支持声明。1927年4月25日，美国国务卿凯洛格打开报纸，看到了白里安的提议，以及随附的一封巴特勒表达支持态度的信件（肖特维尔后来声称主要是他自己写的）。[131]
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凯洛格在美国国务院的办公桌上有一个带按钮的键盘，可以召唤不同的官员。每当早上他在报纸上读到一些让人恼火的东西时，“他会像钢琴演奏家一样，同时把所有的手指都用上敲击键盘，然后传唤他能想到的每一个人”。[132]4月25日早上，很有可能所有部门的官员都急匆匆地赶到了他的办公室。[133]凯洛格对巴特勒和法国外交部长的冒失无礼感到怒气冲天，因为他们登报发表，而不是直接向他提出建议。不久之后，在一次与巴特勒两人共同的朋友的会面中，凯洛格展示了他在“恶言谩骂和污言秽语方面的精深造诣”。他称巴特勒和他的盟友为“一群——傻瓜”，并指责他们提出了“不实际的建议，这些建议并没有什么意义，从来也没有任何意义，除了暂时让他难堪之外，什么效果都不会有”。他补充说，“如果世界上有什么他痛恨的，那就是这些——和平主义者们”。[134]
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数年过去，当愤怒平息之后，凯洛格更为冷静地描述了他当时的反应：“我向很多人解释过，我不习惯对别国外交部长的非正式演讲做出回应，并且，如果白里安先生希望向美国提出这样一个提议，那么它将获得非常仔细且积极的考虑。”[135]当年6月，白里安就这样做了。他提议法国和美国之间缔结一个包含两项条款的条约。第一条规定，双方“以法国人民和美利坚合众国人民的名义……谴责诉诸战争，并相互放弃将其作为针对对方的国家政策的一种工具”。第二条声明，任何争端都将“以和平方式”来解决。[136]
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凯洛格将这个提议搁置了好几个月。他后来声称，之所以搁置如此之久是因为总统不在华盛顿，这使得他无法与后者讨论此事。[137]事实上，凯洛格对这一提议几乎没有兴趣。他不认为美国和法国真的有相互开战的危险。他认为白里安的提议可能是为了把美国拴在与法国的同盟上。[138]
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然而，和平条约的支持者们却不愿让步。在这一点上，肖特维尔和莱文森罕见地达成了一致。[139]这是一个机会，可以实现他们近十年来一直在努力的目标。6月，莱文森写信给凯洛格，并且在凯洛格的“友好建议”下，提出了一份美法条约草案。莱文森认为该条约的目的“非常简单”，是为了“免受欧洲复杂局面的影响或微妙的间接影响”。[140]他附上了《非法化战争》小册子的草稿，该草稿提议召开一个多边会议，以在全球范围内宣布战争非法。[141]
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在接下来的几个月里，这两个人一直保持着联系。莱文森提出了热情洋溢的赞扬和偶尔的建议，凯洛格则给予了简短而礼貌的回复。[142]莱文森鼓励凯洛格抵制以下行动，即限制制定反对侵略战争的条约，或对维护自卫权（他认为这是隐含其中的）增加保留条款。[143]“当人们认为战争曾经并且还在被用作‘法庭’，即用作解决争端的合法手段时，他们就会认为自卫权与废除战争制度的问题无关，因为作为一项缺乏保护的权利，自卫权是固有的和根深蒂固的。”[144]
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莱文森重新强调战争的法律地位并且绝口不提战争是犯罪行为，这可能受到他的朋友杜威当年早些时候所提建议的影响。“我突然想到，”杜威写信给莱文森，“如果你抛开有关战争是犯罪的一切想法，并且只要坚持把它从目前的法律保护下剥离出来，那么我们的声明可能会更加简单。之所以要如此，仅仅是因为这涉及一个议题：只要你提到犯罪，他们就会反驳说，犯罪必须被反对和惩罚。犯罪、刑事警察和刑罚的心理联系是非常固定的。”[145]很明显，这个建议莱文森听进去了，因为自那以后，他很少提及将战争定为犯罪。
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他们的目标就要实现，莱文森及其盟友们通过一系列社论、书信、决议和公开会议来支持非法化战争行动。莱文森不满足于仅仅局限在美国，他也在欧洲传播非法化战争的信息。他雇用了一个代理人，“拉着从伦敦到巴黎，到柏林，再到日内瓦的政治家们和他们的秘书倾听自己的提议”。[146]他给他们送去大量关于非法化战争的文献，给他们写信，并且赠送《非法化战争：世界和平的建设性政策》（The Outlawry of War：A Constructive Policy for World Peace）一书。该书为《基督教世纪》（The Christian Century）杂志编辑查尔斯·克莱顿·莫里森（Charles Clayton Morrison）所 著，由约翰·杜威作序。[147]白里安和凯洛格在这个将与他们的名字永远联系在一起的条约上可能存在矛盾，但“——和平主义者们”却不会。
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一针见血
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几个月后，凯洛格不满地得出结论说，他不能对白里安的提议保持沉默。该做些什么呢？这个提议使他处于两难境地。接受它，意味着美国将被纳入它一直以来小心回避的欧洲联盟体系；拒绝它，自己不仅会受到巴特勒、肖特维尔及其国际主义者盟友的攻击，还会被怀疑怀有军国主义意图。经过深思熟虑，他采取了一个明智的解决方案：他建议将白里安的提议向世界上每一个国家开放，这样就把法美双边协定变成一个多边协定。尽管莱文森多年来一直在倡导签订这样一个多边条约，包括他与凯洛格的通信都在倡导，但凯洛格后来声称这是他自己的想法：“我准备了一份照会，提议由主要大国签署一项多边条约，并向世界所有国家开放。这是此类条约的第一个建议。”[148]
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为了阻止拟议中的法美双边安排，凯洛格起草了一份照会发给法国驻美国大使保罗·克洛代尔（Paul Claudel），指出法美友谊“令人欣慰地不依赖于任何正式约定”。然后，他改变了提议：“在我看来，法美两国政府可以努力争取让世界上所有主要国家声明放弃战争作为国家政策的工具，从而可能对世界和平做出更为重要的贡献，而不仅仅满足于发表白里安先生提出的那种性质的双边宣言。”[149]
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通过上述表态，凯洛格避开了白里安提议所隐含的陷阱。事实上，凯洛格最初接受多边条约的想法可能并不是出于对非法化战争的渴望，而是为了在不直接拒绝双边条约的情况下结束它。毕竟，鉴于法国曾希望将美国拉进一个实际上的同盟，因而他怀疑对于以同样条件向所有国家开放的协议，法国的热情会小得多。
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起初，凯洛格的怀疑似乎是对的。在收到凯洛格的回应后，白里安都似乎要完全放弃这个议题了。不仅是因为一个全球性的条约无法在美国和法国之间建立一种特殊的联系，还因为它威胁到法国为了保护自己免受伤害而建立的脆弱的联盟体系。一项对所有国家开放的协议将破坏法国与比利时、德国、英国和意大利等国签订的《洛迦诺公约》，以及与波兰、捷克斯洛伐克、罗马尼亚和南斯拉夫的双边协定。上述条约要求各国在受到攻击时，发动战争以保护彼此。但根据新条约，法国可能会发现自己既有义务发动战争，同时也被禁止这样做。更糟糕的是，在攻击发生时，新条约可能会阻止其盟友保卫法国。因此，一个多边条约会威胁法国在欧洲的地位，而不是加强它的地位。但是，这位因为促成《洛迦诺公约》签订而刚刚获得诺贝尔和平奖的人，怎么会拒绝签订一项让所有国家放弃战争的条约呢，更不用说该条约几乎逐字逐句地重复了他所提议的条约的行动性条款了？凯洛格不仅让自己从一个陷阱里跳出来，还把白里安推进了一个同样令人烦恼的陷阱里。[150]
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莱文森可能没有意识到这种外交上的交锋，他热烈称赞了总统和凯洛格。“如果说以前我有时对政府的国际观点缺乏信心的话，”他给总统写道，“那么，现在让我记录下我对您天才般的直觉决断力的无限赞赏和感激，这种决断力就是您目前的立场。我真诚地相信，凯洛格对白里安的提议做出的回应将成为世界和平史上最伟大的里程碑。”[151]然而，他私下里却向杜威发牢骚说，凯洛格在回应中没有使用“非法化战争”一词。“显然肖特维尔及其追随者对他施加了足够的压力，以至于剥夺了我们使用这个词的荣耀。”[152]
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尽管凯洛格没有使用莱文森的词语，但他的回应使莱文森的梦想比以往任何时候都更接近于实现。尽管《日内瓦议定书》使用了非法化战争这样的语言，但它却威胁各方侵犯非缔约国的中立权利，从而以结束战争的名义增加了战争的风险。白里安提议的条约草案——凯洛格建议向世界上所有国家开放——中没有这样的要求。虽然制裁措施的缺失可能使得该提议看起来更软弱些，但它实际上使得该提议的约束力变得更加强大。早些时候的提议明确指出了非法化战争的含义，这在那些试图结束旧世界秩序的国家和那些仍然坚持这一秩序的国家之间激起了一场冲突。如果凯洛格和白里安能达成协议，那么这一草案通过宣布战争非法——放弃战争作为国家政策的一项工具，将放弃战争的后果留待后续处理，就避免了上述冲突。
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