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最终，他们形成了一份引人注目的文件。它首先重申史汀生主义的原则——不再有征服；两国将“不寻求任何领土的或其他方面的扩张”。此外，将“不再有任何与有关人民自由表达意愿不相符的领土变更”。《大西洋宪章》展望了“纳粹暴政最终毁灭”之后的时代；对于一个战争中立者来说，这一声明非同寻常。它宣称，两国“希望建立和平，使所有国家能够在它们境内安然自存”。
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《大西洋宪章》以罗斯福和威尔斯增加的一段结尾。它声明“世界上所有的国家……必须放弃使用武力”。丘吉尔的草案曾支持建立一个“国际组织”，但罗斯福还没有做好准备。因此，新的草案转而呼吁“在一个更广泛和持久的普遍安全体系建立之前”，有关国家裁减军备。[37]
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《联合国家宣言》
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1941年12月22日，就在日本偷袭珍珠港致使美国卷入战争两周后，丘吉尔抵达华盛顿进行对美国的首次国事访问。他在白宫 住了三个星期，他的房间位于二楼，在哈里·霍普金斯房间对面。在此期间，他把自己住的房间变成了大英帝国的临时指挥部。曾经用来存放圣诞礼物的安静走廊，如今变成了一条熙熙攘攘的要道，提着破旧红皮公文包的英国官员和秘书们穿梭往来。[38]
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既然美国已经站在盟国一边介入了冲突，罗斯福便建议他们准备一份关于战争目标的联合声明。它将基于《大西洋宪章》，但开放给当时所有与德国、意大利或日本交战的国家签署。由于毕竟不是所有国家都位于大西洋沿岸，他还发明了一个新短语来形容签约国：“联合国家”（United Nations）。[39]
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1942年元旦那天，《大西洋宪章》从一份两国间的宣言变成了一份关于新世界秩序的全球性宣言。罗斯福、丘吉尔、苏联的马克西姆·李维诺夫（Maxim Litvinov）和中国的宋子文齐聚罗斯福总统的书房，他们代表四国首先签署了新的《联合国家宣言》（Declaration of the United Nations），然后由美国国务院收集文件中其他22个国家的签字。[40]通过签署该宣言，新的同盟国同意《大西洋宪章》所体现的“宗旨和原则的共同纲领”——其中最重要的是拒绝战争和领土扩张。这是“联合国家”一词首次在正式文件中使用。[41]
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轴心国代表着旧世界秩序。德国、日本和意大利都曾拒绝接受《非战公约》的原则——日本侵略中国东北地区并继续入侵中国其他地区，还入侵法属印度支那、英属马来亚、印度尼西亚和新加坡；意大利入侵埃塞俄比亚、希腊、南斯拉夫和北非；而德国则试图控制几乎整个欧洲。因此，每个轴心国成员都有理由憎恨同盟国以及它们非法化战争的努力。轴心国基本上都错过了抢夺殖民地的机会。日本直到19世纪60年代才开始参与国际事务，直到超过一代人时间之后，日本才准备在本国境外部署军事力量，但为时已晚，此时它已无法参与建立帝国的争夺。德国和意大利最终在同一年——1871年——实现了统一。不久之后，它们加入了抢夺领土的行列，但从未像法国、西班牙、葡萄牙、英国和荷兰那样成功，后者建立了幅员辽阔的帝国。如果无权发动战争和征服新领土，轴心国 几乎看不到与上述殖民帝国实现平等的可能性。
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轴心国在1940年的《三国同盟条约》（Tripartite Pact）中阐述了自己关于战争目的的宣言。尽管这些国家也签署了《非战公约》，但现在它们把它视为获得“适当地位”的障碍。[42]它们宣布，它们一致同意要“建立并维持新秩序”，在这种秩序下，德国和意大利将“在欧洲建立……新秩序”，而日本将“在大东亚建立新秩序”。[43]这些“新秩序”正在以过时的方式——通过残酷无情的征服战争——建立。
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此时，战争不再是为了谁控制什么领土，其目的是确定战争结束后将以什么样的规则来管理世界。
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和平计划
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虽然各国已经发表了庄严宣言，但是，如何执行这些宣言？这一艰巨任务仍然摆在它们面前。赫尔和威尔斯在国务院成立了一个名为战后外交政策咨询委员会（Advisory Committee on Post-War Foreign Policy）的机构。[44]在与委员会协商后，威尔斯敦促总统召集一个国际性小组来制订战后和平计划。威尔斯后来将这一想法归功于罗斯福夫人。他指出，是罗斯福夫人在1939年第一次建议成立一个国际性小组来“持续地为未来和平制订计划”。但这一想法很可能并不是她一个人的。威尔斯和罗斯福夫人的关系一直很亲密。威尔斯是她在国务院工作时的心腹，毫无疑问，他们应该早就讨论过这样的计划了。就他自己而言，威尔斯至少从1937年开始就主张召开国际会议，一开始是为了维护和平，战争爆发后，他又主张缔造和平。[45]
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罗斯福总统没有采纳这个想法。毕竟，当时战场形势对同盟国很不利。很明显，同盟国的胜利将取决于苏联抵御德国进攻的能力。参谋长联席会议警告说，任何关于和平的谈判都会遇到苏联的领土要求，对于美国来说，如果不想面临联盟解散，甚至可能把苏联领导人约瑟夫·斯大林送回希特勒——希特勒当时肯定已经意识到了他的错误——怀抱的风险的话，就无法拒绝苏联的领土要求。然而，屈服于苏联的要求也不是一种选择，因为这将暴露出联盟的软弱性。罗斯福得出结论，最好的选 择是，在召集一个国际性小组来制订和平计划之前，任由战争进行。[46]
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不过，罗斯福总统确实很喜欢这样的想法，即该和平计划是一项秘密的、美国主导的、由威尔斯监督的进程。正如后来参与制订计划的国务院官员哈利·诺特（Harley Notter）回忆的那样，“总统希望以后能有一个政策篮子，以便他能够在里面找到他所需要的关于战后外交政策的任何东西”。那样他就可以自由自在地“全身心投入谋划赢得战争的途径和手段中去”。[47]
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威尔斯悄悄地在国务院成立了国际组织特别小组委员会（Special Subcommittee on International Organization）。[48]他在政府内外挑选了具有各种丰富专业知识和经验的人作为该委员会成员。“调查小组”前负责人以赛亚·鲍曼（Isaiah Bowman）也在其中，“调查小组”曾试图在一战之后重塑全球治理。鲍曼被公认为是世界上在探索、测绘和构思物理空间领域的顶尖专家。[49]他写了一本关于政治和领土的相互关联、他称之为“政治地理学”（political geography）的综合性著作。[50]他还是一个恶毒的、直言不讳的反犹主义者。
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因此，鲍曼肯定对威尔斯的另一个人选，白宫律师本杰明·V.科恩（Benjamin V. Cohen）感到不满。科恩曾就中立法的修正向总统提出建议，并为美国将“超龄”驱逐舰移交给英国以换取英国的基地扫清了道路。[51]他以“恣意懒散的姿势、有失体面的衣着、心不在焉的餐桌礼仪而著称，但他也被公认为具有美国最好的法律起草技巧”。[52]美国国务院法律顾问格林·哈克沃斯（Green Hackworth）作为国务院的首席法律官员加入了委员会。同样来自国务院的还有列奥·帕斯沃尔斯基（Leo Pasvolsky）。他身材矮小、体态圆硕，工作勤奋，是一个“单人智囊团”（one-man think tank）。[53]
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威尔斯团队的最后一名成员是詹姆斯·T.肖特维尔，他是鲍曼在“调查小组”中的同事，也是《非战公约》的捉刀人。[54]在《非战公约》取得外交成功之后，他回到了哥伦比亚大学。现在他已经快70岁了，并且刚从教学岗位上退休。他现在与拍摄于1919年巴黎和平会议期间的照片中的那个瘦弱形象判若两人。现在，他身材魁梧，脸上有深深的皱纹，松弛的皮肤使他有了多重下巴。他喜欢开玩笑说自己长得像阿里斯蒂德·白里安。[55]
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肖特维尔渴望有机会纠正他所认为的过去时代的错误。1942年2月12日，该小组委员会召开第一次会议，会后，他向威尔斯递交了一份备忘录，概述了一个新的国际组织的原则、职能和形式。[56]这份23页的文件涉及范围广泛，内容主要是关于“人类的主要利益：安全、福利、正义和促进文化发展”。当然，安全排在第一位。肖特维尔直接针对的是在非法化战争运动中的老对手莱文森、博拉和杜威，尽管他从来没有提到过他们的名字。他解释说，事实证明，那些在战前反对集体安全安排的人是错误的。现在是建立“一个‘拥有武力强制手段’的国际组织”的最后时刻了。[57]虽然他不能确切地知道如何实现和平，但他接着说：“我们至少知道，有些途径不能实现和平。我们知道，试图仅仅通过谴责战争的罪恶来摆脱战争是不够的。”[58]
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对于实现和平的解决方案，肖特维尔已经有了一个开端：将《非战公约》写进一个新条约，然后围绕它建立一个执行体系（enforcement structure）。这样做将实现各国在1928年做出的承诺。肖特维尔解释说，“当白里安提议与美国进行谈判时，他的脑海中想的正是这种执行体系，当他在巴黎《非战公约》签署仪式上发表的最后演讲中说，‘我们宣布了和平……现在我们必须组织起来’”[59]时，他指的也正是这种执行体系。肖特维尔完全有理由知道白里安的想法，因为他起草了白里安向凯洛格递交的提案的初稿。显然，肖特维尔自负依旧。
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为了说明如何实现这一目标，肖特维尔起草了一份条约草案。1942年8月21日，他给团队成员分发了第一个版本，该版本的特点是，它是一份联盟宪章的修改建议。[60]肖特维尔直截了当地以《非战公约》为出发点，初稿便以《非战公约》开头。[61]该条约草案第1条逐字重复了《非战公约》第1条。第2条规定，“为了加强和保障《关于废弃战争作为国家政策工具的普遍公约》所规定的国家间和平，联合国家同意就建立必要的工具以便有效地维护和平进行合作”。[62]接下来便列出了一份关于现代联合国所有必要制度的大纲。十天后，他分发了一份更为详细的草案，这次是以《国际组织临时大纲》（“Provisional Outline of International Organization”）为标题。[63]这份新草案将拟议文本与解释性讨论交织在一起。它在以后的文件中通常被称为“99号文件”（“Doc.99”），它仍然是检验该团队深思熟虑程度的试金石。尽管后来的历史学家大多会忽视威尔斯和肖特维尔的关键角色，事实上，它将被证明是后来成为《联合国宪章》（United Nations Charter）的第一份草案。[64]
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联合国与国际联盟有着根本性不同。在国际联盟的框架下设立一个国际法院，将有助于防止“以武力和暴力违反国际法律义务”。[65]但是，联合国组织将支持以武力和平解决争端。它将确保和平，并提供“一个永久的安全与裁军机制”。肖特维尔强调：“裁军的最终问题是通过其他技术来解决国际争端，从而消除战争。”[66]他再次强调：“人们普遍认识到《非战公约》和国际联盟的缺陷在于缺乏一个适当的国际性警察行动组织。”新的组织必须填补这一关键空白。它需要的不仅是谴责非法行为的能力，而且是制止这种行为的力量。[67]
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该小组的其他成员对如此赤裸裸地依赖《非战公约》持谨慎态度，担心“试图恢复一种让人们对和平问题产生许多错误想法且现在受到普遍怀疑的政策工具，在政治上和心理上都是不明智的”。[68]相反，他们希望把重点放在《非战公约》所缺失的制度结构上。
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然而，即使那些不喜欢逐字逐句重复《非战公约》条款的人，仍然认为它是构建新的联合国组织的起点。该小组甚至考虑过，要强迫每一个加入《非战公约》的国家成为新组织不可撤销的成员。正如一份早期会议的纪要所解释的，小组委员会“认为，由于没有任何国家宣布放弃《非战公约》，因此该公约可能会被用作成员国自动加入新的联合国组织的基础”。[69]经过激烈辩论，起草者决定改为成员国自愿加入，并只向签署了包含《非战公约》各项原则的《联合国宣言》的国家提供成员资格，至少在最初阶段是这样的。[70]联合国将是一个全新的和改进的《非战公约》，而不是它的延续。
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到了12月，小组委员会将肖特维尔起草的草案修订为《国际组织章程草案》（Draft Constitution of International Organization）。[71]该草案包含了一项基本原则：禁止战争。在后续经由美国国务院、白宫以及一系列国际会议通过的过程中，这一原则将保持不变。[72]《国际组织章程草案》致力于使这项承诺尽可能有效。
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然而，威尔斯却无法亲历它最终生效。三年前，1940年9月16日，威尔斯与总统及几乎全体内阁成员一起乘火车前往亚拉巴马州的贾斯珀，代表国务院出席科德尔·赫尔的葬礼。[73]他疲惫不堪，就在餐车里喝酒。凌晨4点左右，他摇摇晃晃地走到自己的车厢，按铃叫来一名行李员。前来服务的是普尔曼服务公司（Pullman service）一名非裔美国老兵约翰·斯通（John Stone）。他后来报告说，威尔斯给他钱，让他提供属于“不道德行为”的服务。斯通拒绝后，回到了餐车，并把这件事告诉了其他行李员。他们答应了威尔斯随后的要求，并向他报告了事情的“间接”进展。随后，消息传到了餐车经理和售票员耳中，最终铁路公司总裁欧内斯特·E.诺里斯（Ernest E. Norris）知道了这事。
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对威尔斯来说，一个不幸的巧合是，诺里斯与国务院顾问R.沃尔顿·摩尔（R. Walton Moore）是好朋友，而当年罗斯福在选择副国务卿时，并未考虑后者，选择的是威尔斯。身患绝症的摩尔计划将这份指证威尔斯有罪的口供告知小威廉·克里斯蒂安·布利特（William Christian Bullitt，Jr.），后者是威尔斯的坚决反对者。25年后，布利特的女儿在父亲家 的地板下找到了这份口供，还附有指示，要求在摩尔死后将其交给布利特以“供其使用”。[74]虽然摩尔直到去世后才把这些文件交给布利特，但他安排布利特查看这些文件，并让他做了大量笔记。事件发生两年后，布利特手里拿着足以让威尔斯定罪的证据，极力要求罗斯福解雇威尔斯。他的行为争取到了赫尔的支持，而后者则因为有机会摆脱自己的对手而欣喜异常。
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