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对于实现和平的解决方案，肖特维尔已经有了一个开端：将《非战公约》写进一个新条约，然后围绕它建立一个执行体系（enforcement structure）。这样做将实现各国在1928年做出的承诺。肖特维尔解释说，“当白里安提议与美国进行谈判时，他的脑海中想的正是这种执行体系，当他在巴黎《非战公约》签署仪式上发表的最后演讲中说，‘我们宣布了和平……现在我们必须组织起来’”[59]时，他指的也正是这种执行体系。肖特维尔完全有理由知道白里安的想法，因为他起草了白里安向凯洛格递交的提案的初稿。显然，肖特维尔自负依旧。
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为了说明如何实现这一目标，肖特维尔起草了一份条约草案。1942年8月21日，他给团队成员分发了第一个版本，该版本的特点是，它是一份联盟宪章的修改建议。[60]肖特维尔直截了当地以《非战公约》为出发点，初稿便以《非战公约》开头。[61]该条约草案第1条逐字重复了《非战公约》第1条。第2条规定，“为了加强和保障《关于废弃战争作为国家政策工具的普遍公约》所规定的国家间和平，联合国家同意就建立必要的工具以便有效地维护和平进行合作”。[62]接下来便列出了一份关于现代联合国所有必要制度的大纲。十天后，他分发了一份更为详细的草案，这次是以《国际组织临时大纲》（“Provisional Outline of International Organization”）为标题。[63]这份新草案将拟议文本与解释性讨论交织在一起。它在以后的文件中通常被称为“99号文件”（“Doc.99”），它仍然是检验该团队深思熟虑程度的试金石。尽管后来的历史学家大多会忽视威尔斯和肖特维尔的关键角色，事实上，它将被证明是后来成为《联合国宪章》（United Nations Charter）的第一份草案。[64]
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联合国与国际联盟有着根本性不同。在国际联盟的框架下设立一个国际法院，将有助于防止“以武力和暴力违反国际法律义务”。[65]但是，联合国组织将支持以武力和平解决争端。它将确保和平，并提供“一个永久的安全与裁军机制”。肖特维尔强调：“裁军的最终问题是通过其他技术来解决国际争端，从而消除战争。”[66]他再次强调：“人们普遍认识到《非战公约》和国际联盟的缺陷在于缺乏一个适当的国际性警察行动组织。”新的组织必须填补这一关键空白。它需要的不仅是谴责非法行为的能力，而且是制止这种行为的力量。[67]
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该小组的其他成员对如此赤裸裸地依赖《非战公约》持谨慎态度，担心“试图恢复一种让人们对和平问题产生许多错误想法且现在受到普遍怀疑的政策工具，在政治上和心理上都是不明智的”。[68]相反，他们希望把重点放在《非战公约》所缺失的制度结构上。
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然而，即使那些不喜欢逐字逐句重复《非战公约》条款的人，仍然认为它是构建新的联合国组织的起点。该小组甚至考虑过，要强迫每一个加入《非战公约》的国家成为新组织不可撤销的成员。正如一份早期会议的纪要所解释的，小组委员会“认为，由于没有任何国家宣布放弃《非战公约》，因此该公约可能会被用作成员国自动加入新的联合国组织的基础”。[69]经过激烈辩论，起草者决定改为成员国自愿加入，并只向签署了包含《非战公约》各项原则的《联合国宣言》的国家提供成员资格，至少在最初阶段是这样的。[70]联合国将是一个全新的和改进的《非战公约》，而不是它的延续。
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到了12月，小组委员会将肖特维尔起草的草案修订为《国际组织章程草案》（Draft Constitution of International Organization）。[71]该草案包含了一项基本原则：禁止战争。在后续经由美国国务院、白宫以及一系列国际会议通过的过程中，这一原则将保持不变。[72]《国际组织章程草案》致力于使这项承诺尽可能有效。
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然而，威尔斯却无法亲历它最终生效。三年前，1940年9月16日，威尔斯与总统及几乎全体内阁成员一起乘火车前往亚拉巴马州的贾斯珀，代表国务院出席科德尔·赫尔的葬礼。[73]他疲惫不堪，就在餐车里喝酒。凌晨4点左右，他摇摇晃晃地走到自己的车厢，按铃叫来一名行李员。前来服务的是普尔曼服务公司（Pullman service）一名非裔美国老兵约翰·斯通（John Stone）。他后来报告说，威尔斯给他钱，让他提供属于“不道德行为”的服务。斯通拒绝后，回到了餐车，并把这件事告诉了其他行李员。他们答应了威尔斯随后的要求，并向他报告了事情的“间接”进展。随后，消息传到了餐车经理和售票员耳中，最终铁路公司总裁欧内斯特·E.诺里斯（Ernest E. Norris）知道了这事。
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对威尔斯来说，一个不幸的巧合是，诺里斯与国务院顾问R.沃尔顿·摩尔（R. Walton Moore）是好朋友，而当年罗斯福在选择副国务卿时，并未考虑后者，选择的是威尔斯。身患绝症的摩尔计划将这份指证威尔斯有罪的口供告知小威廉·克里斯蒂安·布利特（William Christian Bullitt，Jr.），后者是威尔斯的坚决反对者。25年后，布利特的女儿在父亲家 的地板下找到了这份口供，还附有指示，要求在摩尔死后将其交给布利特以“供其使用”。[74]虽然摩尔直到去世后才把这些文件交给布利特，但他安排布利特查看这些文件，并让他做了大量笔记。事件发生两年后，布利特手里拿着足以让威尔斯定罪的证据，极力要求罗斯福解雇威尔斯。他的行为争取到了赫尔的支持，而后者则因为有机会摆脱自己的对手而欣喜异常。
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罗斯福拒绝了布利特的要求。接着，布利特犯下了一个永远不会被原谅的背叛行为：他将此事告知了罗斯福的一个共和党对手，参议员欧文·布鲁斯特（Owen Brewster），后者威胁要就此事举行听证会，而这将毁掉威尔斯本人以及罗斯福的政治议程。1943年9月30日，罗斯福极不情愿地接受了威尔斯的辞呈。
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布利特将为他的背叛付出代价。罗斯福鼓励他竞选费城市长，然后秘密地告诉该市的民主党领袖，“毁掉他”。在竞选市长彻底失败后，布利特找到赫尔，让他帮忙为自己谋一个外交领域的职位。赫尔跟总统说了此事，总统的反应是往后一靠，顿了顿，然后回答道：“行啊，科德尔。利比里亚怎么样？我听说那里有职位。”[75]
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威尔斯离开后，国际组织小组委员会也随之解散。威尔斯不再参与有关战后世界安排及谈判的事务，但他努力的结果是明确的。当各国外交部长同意“在切实可行的最早日期”[76]建立一个普遍的维持和平组织时，美国已经准备好了。小组委员会的大多数成员重新开会，以拟定提案终稿。[77]
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1943年12月，小组委员会向总统提交了题为《建立维持国际和平与安全的国际组织的计划》（“Plan for the Establishment of an International Organization for the Maintenance of International Peace and Security”）的提案。[78]1944年2月，在白宫会见了赫尔和该小组的几名成员之后，罗斯福总统在提案上签下了“OK FDR”字样，这是他的姓名首字母。美国的计划——那个由肖特维尔制订但永远不会得到应有认可的计划，那个由威尔斯发起并引导得出结论却永远无法实施的计划——现在可以正式付诸实践了。[79]
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“种因得果”
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1944年8月一个炎热的日子里，英国、美国和苏联的代表们齐聚华盛顿特区乔治敦城中心的敦巴顿橡树园大厦。与大厦毗邻的花园大门上写着“Quod Severis Metes”（种因得果）几个字。
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这三个国家都提交了提案，但美国的提案——威尔斯团队1943年12月提出的一个更为详细的方案——成了会议的“基本参考框架”。[80]事实上，各国提前达成了一项关键协议。成员国决定禁止各国对彼此使用武力。新的《联合国宪章》要求“避免以与本组织宗旨不符的任何方式进行武力威胁或使用武力”。[81]英国代表亚历山大·卡多根爵士解释说，“鉴于‘侵略’一词含义的不确定性”，建议使用美国人提议的“更广泛，更具包容性的语言”。[82]中国代表团后来询问该协议是否允许各国单方面使用武力。答案是否定的。“除自卫外，未经理事会批准，不得单方面使用武力。”[83]毫无疑问，非法化战争仍然是文明世界的法则：禁止使用武力的规定涵盖了所有对军事力量的进攻性使用。
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下一个问题是如何执行这一禁令。其他代表团接受了美国人提议的基本组织框架，包括大会、执行理事会（后来更名为“安全理事会”）和国际法院。但是事实证明，有两个问题很棘手，而且确实有可能使整个计划搁浅。首先是大会的代表权问题。各方同意，联合国的每个成员国将有一票表决权。但苏联大使安德烈·葛罗米柯（Andrei Gromyko）建议，苏联的16个加盟共和国中的每一个都应获得单独的成员国资格。[84]由于担心这项提议一旦泄露，会破坏美国国内对建立该国际组织的支持，美国人将其称为“X事项”（“the X matter”）。[85]罗斯福给斯大林发了一份加 急电报，警告说：“在这个国际组织最终成立并开始运转之前的任何阶段提出这个问题，都会危及整个计划。”斯大林拒绝做出让步。[86]
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但是，还有第二个问题，这个问题甚至更严重。葛罗米柯坚持认为，安理会常任理事国在所有事务上，甚至在直接涉及它们自身的事务上，都应该拥有绝对否决权。美国和英国则持相反意见：常任理事国不应该拥有否决权，尤其是在直接涉及它们自身的事务上不应该拥有否决权。代表美国代表团发言的列奥·帕斯沃尔斯基几乎无法抑制自己的沮丧情绪。“美国代表团非常确信，美国不会希望单方面使用武力，”他宣称，“愿意建议美国在解决争端方面将自己置于世界上所有其他国家同一位置。”而且，“如果美国得出结论说，在自己可能被牵扯进争端的情况下，它不愿意听取安理会的意见，那么实际上等于美国准备与世界所有其他国家开战”。[87]
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罗斯福总统一大早就邀请葛罗米柯在总统的白宫卧室进行一对一会谈。[88]罗斯福在会谈中解释说，美国长期以来的理解是，争端各方不应参与争端裁决。他将“这种……美国公平竞争理念的发展历史追溯到开国元勋们的时代”。他还解释说，苏联提出的允许安理会成员在他们有利害关系的情况下投票的建议永远不会得到美国参议院的支持。[89]葛罗米柯不为所动。即使罗斯福总统给斯大林发了加急电报，也没能促使斯大林做出任何让步。[90]
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经过两个月的谈判和近三年的准备，整个行动似乎都是徒劳无功的。[91]取代威尔斯担任副国务卿的爱德华·斯特蒂纽斯（Edward Stettinius）在日记中写道：“这将整个会议推到了天花板上。我们陷入了僵局……整个事业能否成功就在于能否在这一点上取得平衡。”[92]
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现在就剩下三种选择：结束会议并宣布各方无法达成协议；公布他们已经起草的文件，其中载有他们已经同意的所有事项，并将表决权问题留待联合国大会讨论；或者，第三种选择，公布已经起草的文件，但计划在任意一次联合国大会之前召开一次大国会议，解决投票权问题。所有人都认为第一种选择会是一场灾难。葛罗米柯排除了第二种选择。他宣称，除非与其他大国就安理会表决权问题和X事项达成协议，否则苏联政府永远不会同意参加联合国大会。[93]“没有我们的加入，你们不能建立一个国际组织。同样，没有你们的加入，我们也无法建立一个国际组织。我们与其他大国必须达成一致。全体一致的原则被打破，就意味着战争的开始。”[94]
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代表们决定采用第三种方案。会议结束时，代表们发表了一份关于建立一个国际组织的协议草案。这份文件几乎包含了后来成为《联合国宪章》的所有内容。但是在本应描述表决规则的一节中，草案简单地写着：“注意——安全理事会的表决程序问题仍在审议中。”[95]
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[1] Sumner Welles，Seven Decisions That Shaped History （New York：Harper & Brothers，1950），123-26；Benjamin Welles，Sumner Welles：FDR’s Global Strategist （New York：St. Martin’s Press，1997），330-31.
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[2] Welles，Seven Decisions That Shaped History，125-26.
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[3] “The Brick Balloon，” Time，August 4，1948，14.
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[4] Sumner Welles，“An Association of Nations，Address at the Laying of the Cornerstone of the New Wing of the Norwegian Legation in Washington，July 22，1941，” in Sumner Welles，The World of The Four Freedoms （New York：Columbia University Press，1943），11-15.
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