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未来有一点似乎是确切无疑的：国家所面对的许多安全挑战将带有跨国性质。在威斯特伐利亚时代的大部分时间里，主权国家只需要担心来自其他国家的安全挑战。今天，有一系列的行为体和问题对国家构成安全挑战。全球化和信息革命可能会带来很多新机会，但同时也可能会导致很多新问题，这些新问题不仅对国家，而且对其他安全客体（包括个人，属于”人的安全”范畴）构成威胁。
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跨国恐怖主义 我们在本书第八章中，讨论了信息革命背景下的恐怖主义问题并得出结论，虽然今天恐怖主义作为安全威胁的严重性被夸大了，但是我们的确有必要严肃对待它，这是因为存在着恐怖主义者获得和使用大规模毁灭性武器的危险，尽管这种危险性看上去可能很小。我们有必要在这里进行详尽的论述。
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何谓恐怖主义？根据美国法律，恐怖主义指非国家团体发动的、针对非战斗人员的、有预谋和有政治动机的暴力行为。联合国通过了打击恐怖爆炸、暗杀、劫持人质以及资助恐怖主义行为的决议。联合国安理会2001年9月通过的一项决议要求所有成员国不给恐怖主义者提供庇护所，这给美国在阿富汗的军事行为提供了合法依据。然而，联合国大会难以就恐怖主义定义通过一项决议。以埃及和叙利亚为首的阿拉伯国家政府反对任何一个不把巴勒斯坦人排除在恐怖主义者范畴之外的文本，它们支持巴勒斯坦人追求自己的政治目标，反对把他们定义为恐怖主义者。正如怀疑主义者所指出的：“一个人眼中的恐怖主义者正是另外一个人眼中的自由战士。”
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乔治·W.布什总统2001年9月在联合国大会的演讲中提出，全世界应该团结起来”反对所有恐怖主义者，而不是反对其中某些恐怖主义者。民族愿望、历史过错都不能成为无端杀害无辜民众的正当理由”。他的这个发言与本书第一章所论述的正义战争理论是相吻合的，也符合国际法。非国家行为体的某些政治抵抗行为可能不应该被视为恐怖主义，比如南非反对种族隔离政策的斗士没有杀戮平民。然而，即便一个政治团体认为缺乏变革的民主程序使得在”民族解放战争”中使用武力是必要的，根据正义战争理论，剥夺无辜生命也依然是不能在道义和法律上被接受的行为。同样，假如国家以无端杀害非战斗人员来恐吓其国民，那么这就是战争罪行。如果把恐怖主义定义为非国家行为体出于政治目的而使用暴力的行为，那么国家就会被排除在恐怖主义者范畴之外（根据定义）。然而，采取类似不道德、非法行为的国家不应该被免除责任。虽然国际社会难以就恐怖主义定义达成共识，但是无端杀害无辜民众的行为受到了广泛的谴责，因为它同世界上所有主要宗教的道义信条以及国际法都是相违背的。2004年，联合国秘书长任命的一个高级小组一致认定，恐怖主义是任何一种出于恐吓目的有意导致平民或者非战斗人员死亡或者肉体严重伤害的行为。
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21世纪的跨国恐怖主义犹如以前的海盗行为。一些政府曾经庇护海盗以便从中获利或者骚扰敌手。今天，某些国家藏匿恐怖主义者以便打击自己的敌人，或者由于他们太弱而无力控制境内的恐怖主义团体。与此同时，爆炸物小型化技术、现代社会系统的脆弱性（比如航空旅行）以及互联网通讯的日益便捷，给非国家行为体对其他国家造成伤害提供了机会，尽管这种行为并没有得到所在国的支持。具有讽刺意味的是，对于共同威胁的感受可能使得许多人赞同增强国家的作用，以及支持国家之间进行安全合作。一般来说，国家体系的无政府状态比非国家行为体人人相互为战的无政府状态，相对更能被容忍。
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由于跨国恐怖主义者如果不掌握大规模毁灭性武器的话，他们就不会造成巨大的物质伤害，因此我们必须十分警惕他们获得大规模毁灭性武器的危险。我们知道，奥萨马·本·拉登和”基地”网络正在努力获得这类武器，并且曾经与参加巴基斯坦核项目的科学家进行过接触。我们也知道，“基地”组织的人员曾经接触过一些武器销售商，后者声称自己可以得到从前苏联国家偷运出来的材料。正如我们在第八章中所看到的，裂变材料的生产难度很大、成本也很高，跨国恐怖主义团体缺少必要的组织特性和资源去获得这些材料。我们也有理由怀疑，恐怖主义团体有能力从其他人那里获得核武器，并且将它们运输和引爆。然而，他们的确尝试过这么做。不仅如此，核武器并非唯一的威胁。生物药剂已经被一些国家研制出来了，尽管它们还缺乏在战场上使用的可靠性（让我们想想风对炭疽孢子烟雾剂的影响）！然而，制造生物武器要比制造核武器容易（在互联网上就可以找到配方），而且可以被用于恐吓无防备能力的平民。1993年，跨国恐怖主义者在纽约世界贸易中心的地下停车场引爆了一个汽车炸弹，假如他们不是使用高强度的爆炸物，而是使用炭疽或者化学药剂沙林毒气，那么结果可能导致成千上万的人受害。2001年，恐怖主义者转而劫持民航客机，并把它们当作硕大的巡航导弹来使用，以达到自己的目的。如果他们拥有核武器的话，那么无数人将会丧失性命。更让人感到可怕的是，即便”基地”组织网络被摧毁，寻求大规模毁灭性武器的跨国行为体问题仍然不会消失。在1995年，日本的邪教奥姆真理教在东京地铁使用沙林毒气，导致10多人丧生，在日本社会产生了巨大的恐怖冲击波。很有意思的是，在该事件发生8年以后，一位精神病患者在韩国大邱地铁车厢内点燃一个装满易燃液体的牛奶罐，它所导致的死亡人数是东京毒气事件的10倍多，但是并没有在韩国社会引发类似的恐惧或恐慌冲击波。这两个攻击事件的对比表明，不是攻击所造成的后果，而是攻击的性质以及攻击者的身份导致恐怖形势。
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恐怖主义团体也可能对控制医院、空中交通管制雷达或者银行用电供应的信息系统发动攻击，从而引起混乱。实施这种攻击的方式可能是在重要的电脑服务器所在地放置烈性炸药，也可能是电脑黑客在上万英里以外的其他国家的电脑上进行操作。
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威慑手段对抵制跨国恐怖主义威胁的作用不大，因为除非可以证明一个境外国家（比如阿富汗塔利班政权）支持恐怖主义者，否则的话，很难发现恐怖主义者的行踪。不仅如此，2001年以前在美国发生的最为严重的恐怖袭击事件，即1995年俄克拉荷马城联邦大楼爆炸事件，完全是美国国内土生土长的恐怖主义者所为。在另外一些个案中，犯罪集团可能控制一国的政府，并且诡称自己的行为符合国际法，根据主权的原则享有免受外来干涉的权利。在这样的情况下，其他国家可能认为干涉是正当的。拉丁美洲和加勒比海地区发生的一些事件就很接近这种情况，比如美国在1989年入侵巴拿马，逮捕其总统曼纽尔·诺列加（Manuel Noriega），并在美国以毒品走私的指控对他进行审判。2002年，乔治·W·布什总统发表了新的国家安全战略报告，主张采取预防性战争来打击支持恐怖主义的国家，但情报部门估计，入侵伊拉克的结果导致跨国恐怖主义者数量增多而不是减少了。
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恐怖主义并不是世界政治中的新生事物。它是一种暴力形式，其根源可以追溯到历史上很早的时候。恐怖意味着极大的恐惧，像法兰西第一共和国（1792—1804）和斯大林时期苏联政府都使用这种手段来控制本国人民。正如本书第三章所论述的，19世纪的无政府主义者以及其他跨国革命者也都使用过恐怖主义手段。他们杀死多名国家元首，而且第一次世界大战正是部分地由一次恐怖主义暗杀行动所挑起的。当今恐怖主义的不同之处在于，技术发展使得原先主要为政府所拥有的毁灭性权力，落入那些离经叛道的个人和团体手中。在20世纪，像希特勒那样的政府首脑可以杀死大量的人。恐怖主义者如果能够获得大规模毁灭性武器，就将拥有类似的能力。这正是为什么有的观察家把恐怖主义称为战争的私有化。不仅如此，技术已经使得现代社会的复杂系统更容易遭受大规模攻击。正如沃尔特·拉夸尔（Walter Laquer）所说：“这种脆弱性不断增加的趋势早在网络时代开启之前就已经出现了，只不过互联网加快了这一发展趋势的速度。”[1]
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对恐怖主义者来说，最难办的事情之一就是在其他国家建立起不会被当地情报部门和警察所捣毁的、值得信赖的秘密组织。恐怖主义者改变了20世纪90年代那种建立真实宗教庇护所的策略，转而在互联网上建立虚拟的宗教庇护所，从而减少了风险。他们也不再在清真寺和监狱这样的地方发展成员。相反，那些异端分子在一个与世隔绝的空间里，就可以通过一种新型的虚拟共同体，与世界各地的同路人进行接触与交流。据报道，伊斯兰圣战者网站的数量从20世纪90年代末的几十个增加到今天的超过4500个。这些网站不仅招募成员，也训练成员。网站提供的内容包括有关如何制造炸弹、如何安装和引爆杀死军人和平民的装置之详尽指南。恐怖专家利用聊天室和贴吧回答受训人员的问题，计划和指令通过加密的电子邮件发出。当然，政府可以对这些网站实施监控。一些网站被关闭，其他网站则被监控。但是，警察机关与恐怖主义者玩的是难分胜负的猫和老鼠的游戏。
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网络战 另外一个与信息革命相关联的威胁同时来自政府与非国家行为体。网络威胁和潜在的网络战显示现代社会日益增加的脆弱性和失控性。例如，“美国的重要基础设施，包括电力、金融、通讯、医疗、交通、水源、国防以及互联网等等，都极其容易遭受网络攻击。需要采取快速和坚定的避险措施防止国家灾难的发生”[2]。在漆黑一片的互联网世界中，黑客难以被发现。
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在今天这个相互连接在一起的世界中，针对非政府设施的网络攻击可能造成极大危害。比如，一些专家认为，输电网可能就是特别容易遭受攻击的目标。电力公司所使用的控制系统被认为特别易受攻击，攻击的结果将使整个城市或地区断电数天或数周。不仅如此，网络攻击也可能影响金融市场，通过关闭商业网站而导致巨大经济损失。
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一些可能发生的场景，包括发生一次”电子珍珠港”事件，让人听起来感觉很可怕，但是它们的确反映了权力从中央政府分散到个人的现实。1941年，强大的日本海军使用很多资源给数千英里以外的目标造成损害。今天，一位计算机黑客利用病毒程序就可以给很远的目标造成重大损失与混乱，而他自己几乎不要付出什么代价。所谓的”爱虫病毒”是由一位菲律宾黑客在2000年传播的，据估计它给信息系统造成了数十亿美元的损失。搞蓄意破坏并不是什么新现象，但信息革命使得个人以前所未有的速度和规模做坏事。正如我们所看到的，恐怖主义者可以与政府进行不对称战争，并且利用网络空间的脆弱性。
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2007年，中国政府被指责赞助数以千计的黑客事件，攻击的目标是德国联邦政府的电脑以及美国五角大楼和私营部门的电脑系统。但是，证明攻击源于何处是一件很困难的事情，五角大楼被迫关闭其计算机系统中的某些部分。最近，谷歌指责中国政府盗窃其知识产权，但是中国否认谷歌的指责。同样在2007年，在爱沙尼亚政府下令推倒一座纪念第二次世界大战苏联阵亡将士雕像之后，电脑黑客以切断爱沙尼亚互联网服务进行报复。人们无法证明这次跨国攻击是否得到俄罗斯政府的支持，或者它仅仅为一次自发的民族主义反应，或者两者都可能。2008年，在俄罗斯和格鲁吉亚的战争中，俄罗斯也被指责对格鲁吉亚采取类似的网络攻击。2009年，一些加拿大学者破解了幽灵网（GhostNet）这一网络间谍系统，尽管该系统有很清楚的攻击目标，但是他们无法证实该系统的背后之手。2010年，伊朗的核离心机被一种神秘的被称为Stuxnet的电脑蠕虫病毒所破坏，有些人认为这是以色列或者美国所为。
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一种新型的冲突舞台已经出现在日益相互依赖、相互联系的世界中，政府将很难知道网络攻击源于何处，不清楚发起攻击的到底是一个敌对国家，还是一个伪装成外国政府的犯罪团伙。
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传染病 正如我们在第三章中所了解到的，第一次世界大战给欧洲带来了一场灾难，据估计这场战争导致全世界超过1500万人丧生。人们往往记忆不深刻的一个数字是1918年爆发的一场跨国性禽流感所导致的死亡人数，大大超过了第一次世界大战所导致的死亡人数。感冒每年都在发生，但有时一种新型病毒会通过贸易、旅行者或者候鸟进行国际间传播，并导致灾难性后果。由于跨国性传染病会比一次世界大战导致更多人死亡，各国政府必须形成一个更为广义的国家安全观念，并采取一系列新政策来对付这种威胁。
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微生物产生的速度永远快于科学发展的速度。不仅人们所熟知的病菌产生了抗药性，而且在过去30年间，每年都在人类当中产生一种新的疾病。艾滋病病毒在20世纪80年代被发现于非洲，它在此后几十年间传遍全世界，并据估计已经导致了2500万人死亡。为了应对这些跨国挑战，政府必须以新的思维方式来制定对外政策。向其他国家的公共卫生系统提供援助，可能是最有效的防御方式。必须采取措施完善这些国家的数据库以及监控工作。必须建立起疫苗和抗生素储备和发放系统。如同自然和人为灾难往往相互重叠一样，各国公共卫生系统与全球公共卫生系统也必须直接或间接地紧密相连。
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微生物是不会在乎边界的。西尼罗河病毒自从20世纪90年代在纽约被发现之后，只经过几年的时间就已经传播到密西西比河以东的几乎每一个州。这个病毒可以通过飞机上的一只蚊子或者一名曾经被当地蚊子叮过的乘客传播到其他国家。到了2009年夏天，世界各大洲都已经有人感染了H1N1病毒，而这种病毒大致是不到一年前首次在墨西哥被发现的。每年大约有1.4亿人乘飞机进入美国。至少有一半的美国结核病病例是从境外输入的，其中某些病毒由于外国不完善的医疗系统，而对抗生素产生了抗药性。毫无疑问，恐怖主义者可以从没有得到有效保护的外国试验室，或者通过贿赂参与处理俄罗斯生物战系统遗留物的低收入科学家，或者从自然资源中，获取微生物或病毒。世界卫生组织报告说，在最近一些年里发生过十几次炭疽病毒自然产生的个案。
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有效对付这些传染性疾病，有赖于全球公共卫生系统的监控、调査、通报和应对措施。世界卫生组织（WHO）为193个成员制定了国际公共卫生规章与报告制度。来自一些非政府组织（比如无国界医生组织）的报告，补充了世界卫生组织的全球预警网络。世界卫生组织建立起了一个国家试验室网络，进行初期的调查工作，其每年的预算仅有大约30亿美元。各国国家公共卫生系统与全球公共卫生系统之间也有间接的联系。许多穷国需要外来援助，以便建立起用于监控、调查、通报和应对传染性疾病的实验室与制度。除了人道主义考虑之外，提高这些国家的能力也符合富裕国家的利益，因为这样做既有利于早期预警，又可以确保不会因为不完善的医疗系统而导致抗药性病变。即便是具有比较发达的公共卫生系统的国家，只要对外援助符合自己更为广义的健康利益以及减轻对传染病的担心，也更可能采取合作态度。有越来越多的证据表明，完善的公共卫生体系有助于穷国的经济发展与社会稳定，捐助国所采取的有远见的政策对本国以及他国都有利。面对跨国威胁，增强安全的政策不能始于或止于国家边界。
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仅仅是在几年以前，缺少资金是制约全球公共卫生状况改善的主要因素。由于来自私人和政府的捐助（比如盖茨基金会的捐赠），今天可供使用的钱更多了。然而，这些钱往往主要被花在应对那些大众关注度高的疾病和传染病上面，而不是被花在改善一般公共卫生条件和基础设施上面，如果不改变不够系统的、混乱的工作方式，那么投入更多的钱也不可能达到改善全球公共卫生的目标。[3]
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气候变化 我们在本书第七章中论述了作为环境全球化组成部分的气候变化问题，而且气候变化在公共辩论中主要被视为有经济后果的环境问题。然而，随着预测未来气候变化的科学模型变得更可信和更精确，全球变暖问题越来越被看作一种跨国性威胁以及潜在的安全问题。当诺贝尔奖委员会把2007年度诺贝尔和平奖授予美国前副总统戈尔和联合国气候变化政府间小组的时候，指出气候变化是”国内以及国家之间日益增长的暴力冲突和战争威胁”[4]的一个根源。
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根据该领域领先科学家的研究，今天的全球变暖问题在很大程度上是由人类行为所导致的。二氧化碳这种温室气体聚集在大气层中，是导致气温上升的主要原因，而二氧化碳的排放来自一系列日常经济活动。碳排放属于经济学所说的负外部性（negative externality）。这意味着排放者由于不用承担自己引起的破坏所带来的全部后果，因而会生产出过多的二氧化碳。抽烟是一个可以用以类比的国内例子。吸烟者不需要面对自己的行为所带来的全部后果，因为社会必须承担一部分因此产生的医疗费用。其结果是，政府努力通过税收和规章来让人们少抽烟。但在全球变暖问题上，做到这一点要困难得多，因为不存在一个可以迅速约束排放过量二氧化碳行为的全球政府，各国会试图搭便车和让别人采取代价高昂的解决措施。不仅如此，某些国家像俄罗斯，由于希望气候变暖给西伯利亚带来经济好处，因而具有不同于孟加拉国的考虑，后者作为一个穷国可能因为伴随气候变暖而来的海平面升髙，而面对洪涝的威胁。美国在2001年决定不签署限定温室气体排放的国际协定——《京都议定书》，就是因为它可能对美国经济造成太大的损害，而且该协定也没有对像中国这样不太发达的国家施加限制。
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那么气候变化的后果将是什么样的呢？一些科学家预测将发生严重的灾害，比如与天气相关的自然灾害、干旱、饥荒等等，可能导致大量人口死亡。在未来30年里，全球气温升高1.6到2.8摄氏度，会导致海平面上升0.5米。这只是保守估计，假如北极冰层反射性减少以及永冻土解冻导致二氧化碳和甲烷排放，海平面上升的程度会导致一些岛国（比如马尔代夫和图瓦卢）被淹没，从而威胁整个国家的生存。与此同时，在非洲和中亚这样的地方，水源会变得更为稀缺，干旱会导致食物供应减少。气候变化导致的对其他国家的冲击，将直接影响到发达经济体，但发达国家还可能因为发达国家与发展中国家之间鸿沟的扩大而面对间接的影响，比如大量移民流向富裕的、受影响较少的、适应力更强的地区。此外，气候变化也将使得贫穷国家的弱小政府面临更大的压力，从而可能导致失败国家的数目增多。
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