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传染病 正如我们在第三章中所了解到的，第一次世界大战给欧洲带来了一场灾难，据估计这场战争导致全世界超过1500万人丧生。人们往往记忆不深刻的一个数字是1918年爆发的一场跨国性禽流感所导致的死亡人数，大大超过了第一次世界大战所导致的死亡人数。感冒每年都在发生，但有时一种新型病毒会通过贸易、旅行者或者候鸟进行国际间传播，并导致灾难性后果。由于跨国性传染病会比一次世界大战导致更多人死亡，各国政府必须形成一个更为广义的国家安全观念，并采取一系列新政策来对付这种威胁。
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微生物产生的速度永远快于科学发展的速度。不仅人们所熟知的病菌产生了抗药性，而且在过去30年间，每年都在人类当中产生一种新的疾病。艾滋病病毒在20世纪80年代被发现于非洲，它在此后几十年间传遍全世界，并据估计已经导致了2500万人死亡。为了应对这些跨国挑战，政府必须以新的思维方式来制定对外政策。向其他国家的公共卫生系统提供援助，可能是最有效的防御方式。必须采取措施完善这些国家的数据库以及监控工作。必须建立起疫苗和抗生素储备和发放系统。如同自然和人为灾难往往相互重叠一样，各国公共卫生系统与全球公共卫生系统也必须直接或间接地紧密相连。
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微生物是不会在乎边界的。西尼罗河病毒自从20世纪90年代在纽约被发现之后，只经过几年的时间就已经传播到密西西比河以东的几乎每一个州。这个病毒可以通过飞机上的一只蚊子或者一名曾经被当地蚊子叮过的乘客传播到其他国家。到了2009年夏天，世界各大洲都已经有人感染了H1N1病毒，而这种病毒大致是不到一年前首次在墨西哥被发现的。每年大约有1.4亿人乘飞机进入美国。至少有一半的美国结核病病例是从境外输入的，其中某些病毒由于外国不完善的医疗系统，而对抗生素产生了抗药性。毫无疑问，恐怖主义者可以从没有得到有效保护的外国试验室，或者通过贿赂参与处理俄罗斯生物战系统遗留物的低收入科学家，或者从自然资源中，获取微生物或病毒。世界卫生组织报告说，在最近一些年里发生过十几次炭疽病毒自然产生的个案。
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有效对付这些传染性疾病，有赖于全球公共卫生系统的监控、调査、通报和应对措施。世界卫生组织（WHO）为193个成员制定了国际公共卫生规章与报告制度。来自一些非政府组织（比如无国界医生组织）的报告，补充了世界卫生组织的全球预警网络。世界卫生组织建立起了一个国家试验室网络，进行初期的调查工作，其每年的预算仅有大约30亿美元。各国国家公共卫生系统与全球公共卫生系统之间也有间接的联系。许多穷国需要外来援助，以便建立起用于监控、调查、通报和应对传染性疾病的实验室与制度。除了人道主义考虑之外，提高这些国家的能力也符合富裕国家的利益，因为这样做既有利于早期预警，又可以确保不会因为不完善的医疗系统而导致抗药性病变。即便是具有比较发达的公共卫生系统的国家，只要对外援助符合自己更为广义的健康利益以及减轻对传染病的担心，也更可能采取合作态度。有越来越多的证据表明，完善的公共卫生体系有助于穷国的经济发展与社会稳定，捐助国所采取的有远见的政策对本国以及他国都有利。面对跨国威胁，增强安全的政策不能始于或止于国家边界。
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仅仅是在几年以前，缺少资金是制约全球公共卫生状况改善的主要因素。由于来自私人和政府的捐助（比如盖茨基金会的捐赠），今天可供使用的钱更多了。然而，这些钱往往主要被花在应对那些大众关注度高的疾病和传染病上面，而不是被花在改善一般公共卫生条件和基础设施上面，如果不改变不够系统的、混乱的工作方式，那么投入更多的钱也不可能达到改善全球公共卫生的目标。[3]
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气候变化 我们在本书第七章中论述了作为环境全球化组成部分的气候变化问题，而且气候变化在公共辩论中主要被视为有经济后果的环境问题。然而，随着预测未来气候变化的科学模型变得更可信和更精确，全球变暖问题越来越被看作一种跨国性威胁以及潜在的安全问题。当诺贝尔奖委员会把2007年度诺贝尔和平奖授予美国前副总统戈尔和联合国气候变化政府间小组的时候，指出气候变化是”国内以及国家之间日益增长的暴力冲突和战争威胁”[4]的一个根源。
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根据该领域领先科学家的研究，今天的全球变暖问题在很大程度上是由人类行为所导致的。二氧化碳这种温室气体聚集在大气层中，是导致气温上升的主要原因，而二氧化碳的排放来自一系列日常经济活动。碳排放属于经济学所说的负外部性（negative externality）。这意味着排放者由于不用承担自己引起的破坏所带来的全部后果，因而会生产出过多的二氧化碳。抽烟是一个可以用以类比的国内例子。吸烟者不需要面对自己的行为所带来的全部后果，因为社会必须承担一部分因此产生的医疗费用。其结果是，政府努力通过税收和规章来让人们少抽烟。但在全球变暖问题上，做到这一点要困难得多，因为不存在一个可以迅速约束排放过量二氧化碳行为的全球政府，各国会试图搭便车和让别人采取代价高昂的解决措施。不仅如此，某些国家像俄罗斯，由于希望气候变暖给西伯利亚带来经济好处，因而具有不同于孟加拉国的考虑，后者作为一个穷国可能因为伴随气候变暖而来的海平面升髙，而面对洪涝的威胁。美国在2001年决定不签署限定温室气体排放的国际协定——《京都议定书》，就是因为它可能对美国经济造成太大的损害，而且该协定也没有对像中国这样不太发达的国家施加限制。
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那么气候变化的后果将是什么样的呢？一些科学家预测将发生严重的灾害，比如与天气相关的自然灾害、干旱、饥荒等等，可能导致大量人口死亡。在未来30年里，全球气温升高1.6到2.8摄氏度，会导致海平面上升0.5米。这只是保守估计，假如北极冰层反射性减少以及永冻土解冻导致二氧化碳和甲烷排放，海平面上升的程度会导致一些岛国（比如马尔代夫和图瓦卢）被淹没，从而威胁整个国家的生存。与此同时，在非洲和中亚这样的地方，水源会变得更为稀缺，干旱会导致食物供应减少。气候变化导致的对其他国家的冲击，将直接影响到发达经济体，但发达国家还可能因为发达国家与发展中国家之间鸿沟的扩大而面对间接的影响，比如大量移民流向富裕的、受影响较少的、适应力更强的地区。此外，气候变化也将使得贫穷国家的弱小政府面临更大的压力，从而可能导致失败国家的数目增多。
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2006年格陵兰正在融化的冰川
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所有这些都使得气候变化成为一个可能导致潜在经济、环境和生命巨大代价的跨国性问题。但是，从国际安全的角度来看，这是否也属于一种跨国性威胁呢？假如我们把安全理解为保护至关重要的利益，那么气候变化对安全会产生直接与间接的影响。如果马尔代夫群岛作为一个国家不复存在了，那么气候变化的毁灭性影响就如同核炸弹一样，而且甚至对美国来说，气候变化给佛罗里达、切萨皮克和旧金山湾区所造成的损害可能与遭受核打击差不多。这种人类行为所导致的直接后果，尽管不像恐怖主义和网络战那样源于邪恶动机，但也促使我们需要扩大安全概念的内涵和采取新的政策。气候变化还可能成为国际冲突的一个间接原因。联合国秘书长潘基文在2007年指出，达尔富尔问题”开始的时候属于一场生态危机，部分源于气候变化”。一些学者声称，气候变化将导致国际与国内战争、恐怖主义以及犯罪，日益稀缺的粮食和水源将导致暴力冲突以及从穷国到富国的大规模移民。其他一些学者认为气候变化的后果没有这么严重，他们只把气候变化看作是引起冲突的众多因素之一。一些现实主义者因此声称，气候变化是一个科学技术上的挑战，不应该把它与国际间以及有组织的暴力冲突混为一谈。然而，其他一些关注传统安全问题的学者和从事实际工作的人士，比如美国退休将军，更关注气候变化的间接后果，他们把气候变化称为一种”加剧世界上最动荡地区之不稳定局面的威胁”[5]。布什政府的《2002年国家安全战略报告》指出，美国在跨国恐怖主义时代可能面临着更多来自失败国家而非来自大国的威胁，气候变化在一定程度上加速了国家的失败，气候变化的直接与间接后果必须被纳入安全政策的表述之中。
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有4种减少碳排放和减缓气候变暖的基本方式，即科技创新、替代政策、经济手段以及自然保护。有关技术创新的一个例子就是碳截存（carbon sequestration），它是一项捕获碳以及把碳存储在地下与深海的技术，这样就可以让大气层中的碳含量减少。替代政策的一个例子，就是从利用煤炭、石油或者天然气的燃烧来发电，转而利用核能、风力、地热、潮汐能、太阳能以及其他可用于燃烧的资源来发电。从经济和环境的角度看，以上这些替代方式都既有长处，也有短处。核能发电无疑是最可靠的，也可以说是环境成本最低的。然而，在2011年3月日本地震和海啸之后，福岛核电站部分机组熔化，这导致核能发电突然在世界上不那么受欢迎了。经济手段包括经济激励与经济抑制。所谓排放交易制度（emission strading system）分配可交易的排放额度，旨在控制碳的排放。这种方法也被成功地应用于其他环境污染个案中。另外一个不同的方法就是碳税（carbontax），也就是一种能源使用税，假如税率准确，它将体现负外部性的代价。这将促使个人减少化石燃料的使用，从而减少碳的排放。最后，还有自然保护。如果人们学会减少能源消耗，那么温室气体排放就可以减少。日本公众对2011年3月11日地震和海啸之后核电站迅速被关闭的反应清楚表明，人们有能力靠消耗比我们想象的少得多的能源而生活。
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把跨国性气候变化视为安全问题，就相应地要求调整安全政策。例如，中国在2007年超过美国成为世界上最大的二氧化碳排放国家。然而，中国指出，按人均排放量标准计算，每个中国人的排放量只有每位美国人的五分之一。煤在中国所使用的商业能源中占70%，在美国所使用的能源中只占三分之一，而煤是产生二氧化碳排放量特别大的一种能源。中国每周建成不止一座新的烧煤火力发电站。在中国，煤的储量丰富而且价格低廉，它对于一个争夺能源以确保其许多能源密集型产业快速发展的国家来说无疑是很重要的。美国如何对付这种安全威胁呢？传统安全政策中的炸弹、子弹和封锁是没有用处的。国际能源组织（该组织创建于1973年石油危机之后，旨在为工业化国家提供政策建议）在2007年发表的一份报告中，要求采取合作的方式帮助中国和印度提高能源使用效率。换句话说，美国为了增强自己的安全，可能不得不与中国建立起伙伴关系，寻找防止危险的气候变化的创新思维、技术以及政策。
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现实主义者会认为，国际体系无政府状态决定着气候变化问题难以得到全面解决。假如一些国家决定限制自己的经济发展，以便减缓全球变暖的步伐，那么其他国家则将免费享受因此带来的好处。这属于一个典型的搭便车问题，我们在很多国际政治情势中可以观察到这样的行为。从个体国家的角度来看，搭便车通常属于理性行为。不仅如此，对于国家领导人来说，对本国人民负责，而不是对受气候变化影响最大的其他国家的人民负责，是第一位和最为重要的问题。于是，一个国家领导人可能选择免费搭车的政策，即本国不采取减少排放的措施，而享受其他国家减排政策所带来的好处。
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但总的来看，气候变化问题正越来越被视为一种国际性挑战，它会导致环境、经济以及安全方面的重大后果。随着很多国家采取行动，一场浩浩荡荡的全球环保运动表明了应对全球气候变化的重要性。在未来，这样的环境问题以及其他跨国性挑战将变得更加重要，并且会带来从超越军事层面看待国际冲突的新思维。不管怎么说，跨国性挑战将增强当今国际政治的复杂性。
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随着跨国性挑战与威胁的增大，国家不仅开始质疑把国内政治和国际政治截然分开的那些威斯特伐利亚体系规范，而且开始使用得到扩展的安全和防务的观念。很多新型的威胁不能靠拥有高杀伤力武器的军队来加以解决。情报、海关和警察部门的密切合作将发挥重要作用，私营部门所采取的保护和防范措施也具有重要意义。假如民主国家做不到这些，让恐怖主义者利用大规模毁灭性武器造成个人之间而不是国家之间的无政府状态，那么福山有关未来的构想就没有什么意义了。然而，即便政府起来应对挑战和遏制跨国性威胁，国际秩序中那些更为传统的问题也仍将会继续存在下去。
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后续阅读材料
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1. Francis Fukuyama，“The End of History，” National Interests No. 16 （Summer 1989）， pp.3—18； Francis Fukuyama， “Second Thoughts： The Last Man in a Botton，” National Interesty No. 56（Summer 1999）， pp.16—33；and “Responses to Fukuyama，” National Interests No.56 （Summer 1999）， pp.34—44.
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2. John Mearsheimer，“Back to the Future，” International Security 15：1 （Summer 1990）， pp. 5—56； and Stanley Hoffmann， Robert Keohane， and John Mearsheimer，” Back to the Future： Part Ⅱ，” International Security 15：2 （Fall 1990）， pp. 191—199.
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3. Samuel Huntington，” The Clash of Civilization？” Foreign Affairs 72： 5 （Summer 1993）， pp. 22—49.
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4. Charles W. Kegley and Gregory A. Raymond， The Global Future：A Brief Introduction to World Politics （Boston： Wadsworth， 2011）， pp.377— 392.
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923700]
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新的世界秩序？
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既然各种错综复杂的力量都在起作用，那么21世纪的世界秩序会发生什么样的变化呢？冷战的结束确实改变了国际体系，但有关”新的世界秩序”渐露端倪的言论则是值得质疑的，因为人们对于”秩序”（order）这个词的各种解释是大相径庭的。现实主义者声称，战争的爆发是因为国家在无政府世界中追求权力和安全，在无政府世界中没有最后的秩序仲裁者，国家只能靠自助和使用武力。按照这种观点，秩序主要是指国家间权力分布或者国际结构。自由主义者和建构主义者则认为，冲突以及预防冲突，不仅取决于均势，也取决于国家的国内结构以及国家的价值观念、认同和文化，还有跨国挑战、冲突解决的国际制度等。自由主义者的看法同现实主义者相反，他们宣称，诸如联合国这样的国际制度，通过稳定期望（stabilizing expectations），使国家产生连续性的观念和相信今日的合作行为会在明日获得回报，从而有助于防止冲突和建立秩序。因此在自由主义者看来，秩序同民主和人权的观念以及制度是密不可分的。建构主义者关注规范、利益以及行为的认同，并且提醒我们，“秩序”会通过行为体与社会结构之间的互动而发生演变。因此，有关秩序的理解总是存在着争议，秩序从来就不是一个价值中立的词，秩序也是不可预测的。
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还有人认为，秩序更多地包含着阴谋。在以美国的帕特·罗伯逊（Pat Robertson）和法国的让-马里·勒潘（Jean-Marie Le Pen）为首的本土主义（nativist）或者民族主义团体看来，“新的世界秩序”就是金融和政治精英为了主导世界所策划的阴谋。依此观点，跨国公司同华尔街、伦敦和东京的金融市场沆瀣一气、损人利己。在某些伊斯兰原教旨主义者的眼中，秩序纯粹是西方主导非西方世界的观念。