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那些依据传统的军事实力来描述一个帝国的人，所依赖的是单个维度的分析。然而，在三维棋局中，假如你只关注一个棋局，无视其他棋局，以及没有看到这些不同棋局的垂直关系，那么必输无疑。在反恐战争中，美国在最高的棋局上，采取了推翻伊拉克独裁者的军事行动，但与此同时，这又增强了”基地”网络在最下方的棋局上招兵买马的能力。这些问题代表着全球化的阴暗面，它们具有多边性质，其解决有赖于合作。把这样一个世界描绘为美利坚帝国，没能抓住美国所面对的世界之真实性质。
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2003年伊拉克战争
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不仅如此，这样的分析还有一问题，即美国公众可能不会容忍自己的国家扮演古典帝国的角色。美国在1898年兴起为一个世界大国之后，曾经一度想成为一个名副其实的帝国主义国家，但这只是一个短暂的插曲。美国人与英国人不同，他们对帝国主义的经历感到不舒服。民意测验表明，美国人不希望自己的国家成为帝国。相反，公众继续支持多边主义和主张利用联合国。迈克尔·伊格纳蒂耶夫（Michael Ignatieff），一位主张采用帝国比喻的加拿大人，把美国在世界舞台上所扮演的角色称为”低卡版帝国”（Empire Lite），或许就是出于这个原因。
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当前的权力分布属于多层次的相互依存（multilevel interdependence）。世界政治就如同三维的国际象棋，单从一个维度是解释不清楚的。如果军事权力像货币一样具有互换性，并且可以左右各个领域的结局，那么这种复杂关系就没有什么意义。然而，军事上的强大并不能决定当今世界政治中经济和跨国关系层面棋局的结果。美国与其他任何一个国家相比，都处于一个比较有利的地位，因为它拥有较多方面的权力资源，但从”帝国”这个词的传统含义上说，当今的世界秩序并不是美利坚帝国的时代。世界上唯一的超级大国并不能为所欲为。全球化所带来的国际议程上的问题，绝不是一个实力最强大的国家所能独自解决得了的，这样的问题包括国际金融稳定、全球气候变化、传染病的传播以及跨国毒品、犯罪和恐怖主义网络。21世纪美国权力的悖论在于，这个自罗马帝国以来世界上拥有最强大军事实力的国家，无力独自保障本国国民的安全。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923702]
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旧观念的牢笼
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冷战后的世界是很独特的。建构主义理论家正确地指出，我们不应该束缚自己的思想，不应当强求大家都用传统的和机械的有关极的比喻来认识国际政治。权力变得更为多维度，结构变得更加复杂，国家变得更容易被渗透。世界变得越来越复杂，这就意味着世界秩序不可能只建立在传统的军事均势基础之上。
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现实主义有关世界秩序的观点是必要的，但也是不充分的，因为它没有考虑到正在慢慢地推动世界走出威斯特伐利亚体系的、长期的社会变迁。欧洲国家经过30年的宗教战争，于1648年在《威斯特伐利亚和约》中规定，统治者可以不顾公众的偏好，决定宗教在国家中的地位。秩序的基础是国家主权，而不是人民主权。在其后几个世纪中，国家之间那种机械的制衡（正如同台球一样）正慢慢地受到民族主义的兴起和民主参政意识的提高的侵蚀，但国家主权原则一直延续下来。今天，跨国间沟通、移民和经济相互依存的迅速发展，加速了对传统的秩序和国家控制观念的侵蚀，并且扩大了旧规范与现实之间的鸿沟。
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这种演变使得自由主义的世界政治观念变得比较有意义：人民和所有国家都是世界政治的行为体，秩序的基础既包括价值观、制度，也包括军事权力。过去被视为不切实际的乌托邦思想的自由主义观点，比如伊曼纽尔·康德关于建立民主国家联盟的主张，现在看来并非那么牵强附会，因为政治学家们指出，我们实际上找不出自由民主国家相互交战的例子。例如，在讨论德国重新统一的影响时，现实主义者和自由主义者之间存在着分歧。现实主义者认为，欧洲正”退回到未来”（back to the future），而自由主义者则认为这种看法忽视了一个事实，即新德国是一个民主国家，而且它通过欧盟的制度已经同自己的西方邻国紧紧地联系在一起了。然而，政治学家爱德华·曼斯菲尔德（Edward Mansfield）和杰克·施奈德（Jack Snyder）指出，年轻的民主国家会更倾向于介入战争，因此动荡地区（比如中东）民主化进程的加快，不一定很快带来安全红利。
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自由主义秩序观念的确不是全新的东西，它们并非对所有国家都适用。冷战秩序也有规范和制度，但它们的作用很有限。罗斯福、斯大林和丘吉尔在第二次世界大战中达成了有关联合国的协议，该组织的基础是多极权力分布。联合国安理会负责实施集体安全和不侵略弱小国家的原则，五大常任理事国则使用否决权来保护自己。
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然而，由于人们事先没有料到会出现两极体系，因此这个以制度维持秩序的威尔逊思想难以被付诸实施。两个超级大国相互否决对方的倡议，联合国的作用被限制在派驻维和部队监督停火方面，而不能以武力赶走侵略者。苏联权力的衰落导致克里姆林宫在1990—1991年对伊拉克实施联合国集体安全原则的过程中，采取了同美国合作的新政策。这并不意味着一个新的世界秩序到来了，而是表明有关国家战时预计在1945年实现的自由制度秩序构想的某个条件再次出现了。
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但正如海湾战争使得自由主义世界秩序的构想出现了生机，这场战争也揭露了自由主义观念的一个严重弱点。《联合国宪章》所表述的集体安全原则是以国家为中心的，只适用于越过边界的行为，而不适用于国家内部的民众相互使用武力的情势。自由主义者试图以宣扬民主和自决的原则来规避这个问题：让一国内部的民众表决是否反对外来干涉。然而，正如本书在前面所提到的，自决并没有像说的那样简单。到底谁来决定由哪个”自己”来做决定呢？当今世界上只有不到10%的国家是单一族群的，只有一半国家拥有一个在本国总人口中占75%以上的族群。绝大多数前苏联加盟共和国都有很多少数族群，很多国家还有边界争端。非洲大概可以被视为这么一块大陆，大约有1000个族群生活在50多个国家内，并且跨界而居。在加拿大的魁北克省，讲法语的居民占多数，他们要求拥有特殊地位，而且一些人鼓动魁北克脱离加拿大而独立。这种多元族群和多种语言的国家一旦出现问题，冲突的过程是很难结束的。在这样一个世界中，地方自治和国际社会对少数族群权利的关注应当得到尊重，然而，无条件地支持民族自决的政策可能会导致世界陷于极大的混乱状况之中。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923703]
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一种混合型的世界秩序的演变
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那么如何做到在保持传统的、建立在主权国家均势基础上的某种秩序的同时，又建立起以”人民间的正义”（justice among peoples）为基础的制度呢？国际制度正朝着这样一个后威斯特伐利亚时代（post-Westphalia）的方向发生演变。人权与更为广义的人类安全概念变得越来越重要。国际人道主义法规及其有关国家负有保护其公民的人权、国际社会具有”保护的责任”（R2P）以解救受本国政府迫害的民众等观念，正获得越来越大的影响力。早在1945年，《联合国宪章》第55条和第56条就要求成员国承担尊重人权和基本自由的集体责任。甚至在1991年安理会通过授权干涉伊拉克的决议之前，联合国有关制裁南非种族隔离制度的建议，就已经开了一个可以不受宪章有关主权规定严格限制的先例。在欧洲，1975年的《赫尔辛基协议》包含了少数人权利的条款，违背该条款的行为可以提交给欧洲安全与合作会议以及欧洲理事会处理。国际法也因此在逐渐发生演变。1965年，美国法学会（American Law Institute）把国际法定义为”规则和原则……用以处理国家和国际组织的行为”。20年之后，该学会的法学家在该定义后面添加了”以及它们与个人关系的某些方面”这些文字。人权越来越被认为不只是国家所关心的问题。2005年，联合国大会表明，虽然国家承担保护本国国民人权的主要责任，但是国际共同体在国家无力或者不愿意履行这一义务的时候应该负起这个责任。2011年，国际共同体首次依据保护的责任，采取行动保护利比亚内战中的平民。
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在世界上的很多地区，或许是在世界上的绝大多数地区，人权依然遭到了蔑视，而且侵犯人权的行为没有受到惩罚。以多边军事干涉行动来纠正错误，也会导致极大的混乱。然而，正如本书前面所提到的，干涉属于一个程度大小的问题，干涉行为根据程度的不同有多种形式，最轻的当属发表声明和采取有限的经济措施，最重的则是全面发动侵略。有限干涉行为和多边制度侵害主权的情况，可能会逐渐增多，但不会突然破坏国家间的均势。
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从一个更大的角度来看，如果安理会确定国内暴力或者发展大规模毁灭性武器可能对一个地区的和平构成较大的威胁，那么安理会可能根据《联合国宪章》的第七章采取行动。这样的定义具有一定的弹性，其适用范围可能随着时间的推移逐渐扩大。另外，国家集团可能在某个地区采取行动，正如尼日利亚和其他一些国家在20世纪90年代，在西非国家经济共同体的框架下，出兵利比里亚和塞拉利昂，或者如北约在科索沃的所作所为。
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这些原则和制度并不完美，会给发生国内暴力和人与人之间的不公平行为留下很大的空间。然而，它们在道义上所带来的不良后果，比起决策者动用武力纠正所有的错误或者让威斯特伐利亚体系原封不动地存在下去的做法，无疑要少一些。自由主义者必须认识到，出现一个超越威斯特伐利亚体系的新的世界秩序，需要数十年、甚至几个世纪的时间；现实主义者必须懂得，传统的权力思想和纯粹军事意义上的结构观念，忽视了一个包含着全球沟通和日益发展的跨国关系的世界正在发生的变革。
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有一点是很清楚的，即建立世界政府的时代并不会马上来临。这个世界在社会和政治层面上存在着太多的多样性，而且缺少一个足够强大的、能够支撑世界政府的共同体观念。联合国改革与新制度形成，给国家之间以及非国家行为体之间加强合作提供了新途径。在某些情况下，政府官员的跨国网络将促进这样的合作；而在另外一些情况下，政府与非国家行为体之间的联合可以促进这样的合作。但是，这对民主来说意味着什么呢？
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民主就是那些为大多数人民负责并且可以被大多数人民所撤换的官员实施统治，与此同时，个人与少数民众的权利也受到保护。那么在全球层面政治认同观念很弱的一个世界中，“人民”（we the people）指的是谁呢？“一国一票制”是不民主的。正如我们在第六章所了解的，根据这种投票制度，一位马尔代夫群岛的公民比一位中国的公民享有3000倍的选举权。在另外一方面，把世界视为一个全球选区就意味着存在一个政治共同体，世界上绝大多数国家的公民都愿意在投票中始终被10亿中国人和10亿印度人所压倒。当少数人感觉自己已经参加到一个更大的共同体时，就会默认多数人的地位。由于在国际社会中缺少这样一种共同体，因此把国内层次的投票程序移植到全球层次中去，就没有什么实际上和规范上的意义。随着欧盟的发展，一个更为强大的欧洲议会或许会减轻”民主赤字”（democratic deficit）观念，但是人们难以相信在全球层面上也会产生类似的条件。在迄今为止的世界历史中，民主一直是在主权国家中得以兴旺发达的。
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即便在成熟的民主国家中，选举本身不足以确保官员采取负责任的行为。比如在美国，最高法院和联邦储备局只是间接地通过一个很长的代表链条（a long chain of delegation）而受选举的影响。虽然专门规范和标准会有助于让法官和中央银行行长采取负责任的行为，但是透明度对于确保他们扮演这种角色则是至关重要的。除了选举之外，公众还通过从言论和民调到抗议等多种手段，表达自己对相关问题的看法和发泄情绪。利益集团和自由的新闻机构对于增强地方、国家和全球层面上的透明度，也可以扮演重要角色。
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私营部门也能够督促官员采取负责任的行为。私营组织及其规章，比如国际化工行业在1984年印度博帕尔一个工厂爆炸之后所创建的组织与规章，就可以制定共同标准。非政府组织点名羞辱那些剥削童工的公司，有助于消费者敦促那些生产玩具和服装的跨国公司采取负责任的行为。尽管人们在市场中拥有的选举权利并不均等，但是在1997年亚洲金融危机之后，对市场负责的要求可能使得腐败政府提高了透明度，而任何一个正式的协议却没有这么大的约束力。特别是在议会很弱的国家中，开放的市场有助于减少地方不民主的垄断权力，并且削弱那些保守和不作为的政府官僚机构的权力。此外，投资者要求提高透明度和法律可预测件的努力，也会对政治制度产生有益的外溢效应。包含政府、政府间和非政府代表的混合网络可能在未来发挥更重要的作用。
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这些全球治理问题没有单一的答案。我们需要更深刻地思考全球化治理的规范与程序。回避问题、与国内情势进行有误导的类比以及发表有关民主赤字的陈词滥调，这些都毫无用处。我们需要进程方面的变革，利用现代民主国家中多种形式的问责制度。国际制度虽然不是国际政府，但它们对于全球化时代的国际治理至关重要。
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后续阅读材料
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1. Daniel Deudney， Bounding Power：Republican Security Theory from the. Polis to the Global Village （Princeton， NJ Princeton University Press. 2007）， pp. 1—26， 193—277.