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由于跨国恐怖主义者如果不掌握大规模毁灭性武器的话，他们就不会造成巨大的物质伤害，因此我们必须十分警惕他们获得大规模毁灭性武器的危险。我们知道，奥萨马·本·拉登和”基地”网络正在努力获得这类武器，并且曾经与参加巴基斯坦核项目的科学家进行过接触。我们也知道，“基地”组织的人员曾经接触过一些武器销售商，后者声称自己可以得到从前苏联国家偷运出来的材料。正如我们在第八章中所看到的，裂变材料的生产难度很大、成本也很高，跨国恐怖主义团体缺少必要的组织特性和资源去获得这些材料。我们也有理由怀疑，恐怖主义团体有能力从其他人那里获得核武器，并且将它们运输和引爆。然而，他们的确尝试过这么做。不仅如此，核武器并非唯一的威胁。生物药剂已经被一些国家研制出来了，尽管它们还缺乏在战场上使用的可靠性（让我们想想风对炭疽孢子烟雾剂的影响）！然而，制造生物武器要比制造核武器容易（在互联网上就可以找到配方），而且可以被用于恐吓无防备能力的平民。1993年，跨国恐怖主义者在纽约世界贸易中心的地下停车场引爆了一个汽车炸弹，假如他们不是使用高强度的爆炸物，而是使用炭疽或者化学药剂沙林毒气，那么结果可能导致成千上万的人受害。2001年，恐怖主义者转而劫持民航客机，并把它们当作硕大的巡航导弹来使用，以达到自己的目的。如果他们拥有核武器的话，那么无数人将会丧失性命。更让人感到可怕的是，即便”基地”组织网络被摧毁，寻求大规模毁灭性武器的跨国行为体问题仍然不会消失。在1995年，日本的邪教奥姆真理教在东京地铁使用沙林毒气，导致10多人丧生，在日本社会产生了巨大的恐怖冲击波。很有意思的是，在该事件发生8年以后，一位精神病患者在韩国大邱地铁车厢内点燃一个装满易燃液体的牛奶罐，它所导致的死亡人数是东京毒气事件的10倍多，但是并没有在韩国社会引发类似的恐惧或恐慌冲击波。这两个攻击事件的对比表明，不是攻击所造成的后果，而是攻击的性质以及攻击者的身份导致恐怖形势。
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恐怖主义团体也可能对控制医院、空中交通管制雷达或者银行用电供应的信息系统发动攻击，从而引起混乱。实施这种攻击的方式可能是在重要的电脑服务器所在地放置烈性炸药，也可能是电脑黑客在上万英里以外的其他国家的电脑上进行操作。
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威慑手段对抵制跨国恐怖主义威胁的作用不大，因为除非可以证明一个境外国家（比如阿富汗塔利班政权）支持恐怖主义者，否则的话，很难发现恐怖主义者的行踪。不仅如此，2001年以前在美国发生的最为严重的恐怖袭击事件，即1995年俄克拉荷马城联邦大楼爆炸事件，完全是美国国内土生土长的恐怖主义者所为。在另外一些个案中，犯罪集团可能控制一国的政府，并且诡称自己的行为符合国际法，根据主权的原则享有免受外来干涉的权利。在这样的情况下，其他国家可能认为干涉是正当的。拉丁美洲和加勒比海地区发生的一些事件就很接近这种情况，比如美国在1989年入侵巴拿马，逮捕其总统曼纽尔·诺列加（Manuel Noriega），并在美国以毒品走私的指控对他进行审判。2002年，乔治·W·布什总统发表了新的国家安全战略报告，主张采取预防性战争来打击支持恐怖主义的国家，但情报部门估计，入侵伊拉克的结果导致跨国恐怖主义者数量增多而不是减少了。
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恐怖主义并不是世界政治中的新生事物。它是一种暴力形式，其根源可以追溯到历史上很早的时候。恐怖意味着极大的恐惧，像法兰西第一共和国（1792—1804）和斯大林时期苏联政府都使用这种手段来控制本国人民。正如本书第三章所论述的，19世纪的无政府主义者以及其他跨国革命者也都使用过恐怖主义手段。他们杀死多名国家元首，而且第一次世界大战正是部分地由一次恐怖主义暗杀行动所挑起的。当今恐怖主义的不同之处在于，技术发展使得原先主要为政府所拥有的毁灭性权力，落入那些离经叛道的个人和团体手中。在20世纪，像希特勒那样的政府首脑可以杀死大量的人。恐怖主义者如果能够获得大规模毁灭性武器，就将拥有类似的能力。这正是为什么有的观察家把恐怖主义称为战争的私有化。不仅如此，技术已经使得现代社会的复杂系统更容易遭受大规模攻击。正如沃尔特·拉夸尔（Walter Laquer）所说：“这种脆弱性不断增加的趋势早在网络时代开启之前就已经出现了，只不过互联网加快了这一发展趋势的速度。”[1]
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对恐怖主义者来说，最难办的事情之一就是在其他国家建立起不会被当地情报部门和警察所捣毁的、值得信赖的秘密组织。恐怖主义者改变了20世纪90年代那种建立真实宗教庇护所的策略，转而在互联网上建立虚拟的宗教庇护所，从而减少了风险。他们也不再在清真寺和监狱这样的地方发展成员。相反，那些异端分子在一个与世隔绝的空间里，就可以通过一种新型的虚拟共同体，与世界各地的同路人进行接触与交流。据报道，伊斯兰圣战者网站的数量从20世纪90年代末的几十个增加到今天的超过4500个。这些网站不仅招募成员，也训练成员。网站提供的内容包括有关如何制造炸弹、如何安装和引爆杀死军人和平民的装置之详尽指南。恐怖专家利用聊天室和贴吧回答受训人员的问题，计划和指令通过加密的电子邮件发出。当然，政府可以对这些网站实施监控。一些网站被关闭，其他网站则被监控。但是，警察机关与恐怖主义者玩的是难分胜负的猫和老鼠的游戏。
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网络战 另外一个与信息革命相关联的威胁同时来自政府与非国家行为体。网络威胁和潜在的网络战显示现代社会日益增加的脆弱性和失控性。例如，“美国的重要基础设施，包括电力、金融、通讯、医疗、交通、水源、国防以及互联网等等，都极其容易遭受网络攻击。需要采取快速和坚定的避险措施防止国家灾难的发生”[2]。在漆黑一片的互联网世界中，黑客难以被发现。
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在今天这个相互连接在一起的世界中，针对非政府设施的网络攻击可能造成极大危害。比如，一些专家认为，输电网可能就是特别容易遭受攻击的目标。电力公司所使用的控制系统被认为特别易受攻击，攻击的结果将使整个城市或地区断电数天或数周。不仅如此，网络攻击也可能影响金融市场，通过关闭商业网站而导致巨大经济损失。
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一些可能发生的场景，包括发生一次”电子珍珠港”事件，让人听起来感觉很可怕，但是它们的确反映了权力从中央政府分散到个人的现实。1941年，强大的日本海军使用很多资源给数千英里以外的目标造成损害。今天，一位计算机黑客利用病毒程序就可以给很远的目标造成重大损失与混乱，而他自己几乎不要付出什么代价。所谓的”爱虫病毒”是由一位菲律宾黑客在2000年传播的，据估计它给信息系统造成了数十亿美元的损失。搞蓄意破坏并不是什么新现象，但信息革命使得个人以前所未有的速度和规模做坏事。正如我们所看到的，恐怖主义者可以与政府进行不对称战争，并且利用网络空间的脆弱性。
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2007年，中国政府被指责赞助数以千计的黑客事件，攻击的目标是德国联邦政府的电脑以及美国五角大楼和私营部门的电脑系统。但是，证明攻击源于何处是一件很困难的事情，五角大楼被迫关闭其计算机系统中的某些部分。最近，谷歌指责中国政府盗窃其知识产权，但是中国否认谷歌的指责。同样在2007年，在爱沙尼亚政府下令推倒一座纪念第二次世界大战苏联阵亡将士雕像之后，电脑黑客以切断爱沙尼亚互联网服务进行报复。人们无法证明这次跨国攻击是否得到俄罗斯政府的支持，或者它仅仅为一次自发的民族主义反应，或者两者都可能。2008年，在俄罗斯和格鲁吉亚的战争中，俄罗斯也被指责对格鲁吉亚采取类似的网络攻击。2009年，一些加拿大学者破解了幽灵网（GhostNet）这一网络间谍系统，尽管该系统有很清楚的攻击目标，但是他们无法证实该系统的背后之手。2010年，伊朗的核离心机被一种神秘的被称为Stuxnet的电脑蠕虫病毒所破坏，有些人认为这是以色列或者美国所为。
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一种新型的冲突舞台已经出现在日益相互依赖、相互联系的世界中，政府将很难知道网络攻击源于何处，不清楚发起攻击的到底是一个敌对国家，还是一个伪装成外国政府的犯罪团伙。
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传染病 正如我们在第三章中所了解到的，第一次世界大战给欧洲带来了一场灾难，据估计这场战争导致全世界超过1500万人丧生。人们往往记忆不深刻的一个数字是1918年爆发的一场跨国性禽流感所导致的死亡人数，大大超过了第一次世界大战所导致的死亡人数。感冒每年都在发生，但有时一种新型病毒会通过贸易、旅行者或者候鸟进行国际间传播，并导致灾难性后果。由于跨国性传染病会比一次世界大战导致更多人死亡，各国政府必须形成一个更为广义的国家安全观念，并采取一系列新政策来对付这种威胁。
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微生物产生的速度永远快于科学发展的速度。不仅人们所熟知的病菌产生了抗药性，而且在过去30年间，每年都在人类当中产生一种新的疾病。艾滋病病毒在20世纪80年代被发现于非洲，它在此后几十年间传遍全世界，并据估计已经导致了2500万人死亡。为了应对这些跨国挑战，政府必须以新的思维方式来制定对外政策。向其他国家的公共卫生系统提供援助，可能是最有效的防御方式。必须采取措施完善这些国家的数据库以及监控工作。必须建立起疫苗和抗生素储备和发放系统。如同自然和人为灾难往往相互重叠一样，各国公共卫生系统与全球公共卫生系统也必须直接或间接地紧密相连。
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微生物是不会在乎边界的。西尼罗河病毒自从20世纪90年代在纽约被发现之后，只经过几年的时间就已经传播到密西西比河以东的几乎每一个州。这个病毒可以通过飞机上的一只蚊子或者一名曾经被当地蚊子叮过的乘客传播到其他国家。到了2009年夏天，世界各大洲都已经有人感染了H1N1病毒，而这种病毒大致是不到一年前首次在墨西哥被发现的。每年大约有1.4亿人乘飞机进入美国。至少有一半的美国结核病病例是从境外输入的，其中某些病毒由于外国不完善的医疗系统，而对抗生素产生了抗药性。毫无疑问，恐怖主义者可以从没有得到有效保护的外国试验室，或者通过贿赂参与处理俄罗斯生物战系统遗留物的低收入科学家，或者从自然资源中，获取微生物或病毒。世界卫生组织报告说，在最近一些年里发生过十几次炭疽病毒自然产生的个案。
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有效对付这些传染性疾病，有赖于全球公共卫生系统的监控、调査、通报和应对措施。世界卫生组织（WHO）为193个成员制定了国际公共卫生规章与报告制度。来自一些非政府组织（比如无国界医生组织）的报告，补充了世界卫生组织的全球预警网络。世界卫生组织建立起了一个国家试验室网络，进行初期的调查工作，其每年的预算仅有大约30亿美元。各国国家公共卫生系统与全球公共卫生系统之间也有间接的联系。许多穷国需要外来援助，以便建立起用于监控、调查、通报和应对传染性疾病的实验室与制度。除了人道主义考虑之外，提高这些国家的能力也符合富裕国家的利益，因为这样做既有利于早期预警，又可以确保不会因为不完善的医疗系统而导致抗药性病变。即便是具有比较发达的公共卫生系统的国家，只要对外援助符合自己更为广义的健康利益以及减轻对传染病的担心，也更可能采取合作态度。有越来越多的证据表明，完善的公共卫生体系有助于穷国的经济发展与社会稳定，捐助国所采取的有远见的政策对本国以及他国都有利。面对跨国威胁，增强安全的政策不能始于或止于国家边界。
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仅仅是在几年以前，缺少资金是制约全球公共卫生状况改善的主要因素。由于来自私人和政府的捐助（比如盖茨基金会的捐赠），今天可供使用的钱更多了。然而，这些钱往往主要被花在应对那些大众关注度高的疾病和传染病上面，而不是被花在改善一般公共卫生条件和基础设施上面，如果不改变不够系统的、混乱的工作方式，那么投入更多的钱也不可能达到改善全球公共卫生的目标。[3]
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气候变化 我们在本书第七章中论述了作为环境全球化组成部分的气候变化问题，而且气候变化在公共辩论中主要被视为有经济后果的环境问题。然而，随着预测未来气候变化的科学模型变得更可信和更精确，全球变暖问题越来越被看作一种跨国性威胁以及潜在的安全问题。当诺贝尔奖委员会把2007年度诺贝尔和平奖授予美国前副总统戈尔和联合国气候变化政府间小组的时候，指出气候变化是”国内以及国家之间日益增长的暴力冲突和战争威胁”[4]的一个根源。
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根据该领域领先科学家的研究，今天的全球变暖问题在很大程度上是由人类行为所导致的。二氧化碳这种温室气体聚集在大气层中，是导致气温上升的主要原因，而二氧化碳的排放来自一系列日常经济活动。碳排放属于经济学所说的负外部性（negative externality）。这意味着排放者由于不用承担自己引起的破坏所带来的全部后果，因而会生产出过多的二氧化碳。抽烟是一个可以用以类比的国内例子。吸烟者不需要面对自己的行为所带来的全部后果，因为社会必须承担一部分因此产生的医疗费用。其结果是，政府努力通过税收和规章来让人们少抽烟。但在全球变暖问题上，做到这一点要困难得多，因为不存在一个可以迅速约束排放过量二氧化碳行为的全球政府，各国会试图搭便车和让别人采取代价高昂的解决措施。不仅如此，某些国家像俄罗斯，由于希望气候变暖给西伯利亚带来经济好处，因而具有不同于孟加拉国的考虑，后者作为一个穷国可能因为伴随气候变暖而来的海平面升髙，而面对洪涝的威胁。美国在2001年决定不签署限定温室气体排放的国际协定——《京都议定书》，就是因为它可能对美国经济造成太大的损害，而且该协定也没有对像中国这样不太发达的国家施加限制。
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那么气候变化的后果将是什么样的呢？一些科学家预测将发生严重的灾害，比如与天气相关的自然灾害、干旱、饥荒等等，可能导致大量人口死亡。在未来30年里，全球气温升高1.6到2.8摄氏度，会导致海平面上升0.5米。这只是保守估计，假如北极冰层反射性减少以及永冻土解冻导致二氧化碳和甲烷排放，海平面上升的程度会导致一些岛国（比如马尔代夫和图瓦卢）被淹没，从而威胁整个国家的生存。与此同时，在非洲和中亚这样的地方，水源会变得更为稀缺，干旱会导致食物供应减少。气候变化导致的对其他国家的冲击，将直接影响到发达经济体，但发达国家还可能因为发达国家与发展中国家之间鸿沟的扩大而面对间接的影响，比如大量移民流向富裕的、受影响较少的、适应力更强的地区。此外，气候变化也将使得贫穷国家的弱小政府面临更大的压力，从而可能导致失败国家的数目增多。
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2006年格陵兰正在融化的冰川
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所有这些都使得气候变化成为一个可能导致潜在经济、环境和生命巨大代价的跨国性问题。但是，从国际安全的角度来看，这是否也属于一种跨国性威胁呢？假如我们把安全理解为保护至关重要的利益，那么气候变化对安全会产生直接与间接的影响。如果马尔代夫群岛作为一个国家不复存在了，那么气候变化的毁灭性影响就如同核炸弹一样，而且甚至对美国来说，气候变化给佛罗里达、切萨皮克和旧金山湾区所造成的损害可能与遭受核打击差不多。这种人类行为所导致的直接后果，尽管不像恐怖主义和网络战那样源于邪恶动机，但也促使我们需要扩大安全概念的内涵和采取新的政策。气候变化还可能成为国际冲突的一个间接原因。联合国秘书长潘基文在2007年指出，达尔富尔问题”开始的时候属于一场生态危机，部分源于气候变化”。一些学者声称，气候变化将导致国际与国内战争、恐怖主义以及犯罪，日益稀缺的粮食和水源将导致暴力冲突以及从穷国到富国的大规模移民。其他一些学者认为气候变化的后果没有这么严重，他们只把气候变化看作是引起冲突的众多因素之一。一些现实主义者因此声称，气候变化是一个科学技术上的挑战，不应该把它与国际间以及有组织的暴力冲突混为一谈。然而，其他一些关注传统安全问题的学者和从事实际工作的人士，比如美国退休将军，更关注气候变化的间接后果，他们把气候变化称为一种”加剧世界上最动荡地区之不稳定局面的威胁”[5]。布什政府的《2002年国家安全战略报告》指出，美国在跨国恐怖主义时代可能面临着更多来自失败国家而非来自大国的威胁，气候变化在一定程度上加速了国家的失败，气候变化的直接与间接后果必须被纳入安全政策的表述之中。
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有4种减少碳排放和减缓气候变暖的基本方式，即科技创新、替代政策、经济手段以及自然保护。有关技术创新的一个例子就是碳截存（carbon sequestration），它是一项捕获碳以及把碳存储在地下与深海的技术，这样就可以让大气层中的碳含量减少。替代政策的一个例子，就是从利用煤炭、石油或者天然气的燃烧来发电，转而利用核能、风力、地热、潮汐能、太阳能以及其他可用于燃烧的资源来发电。从经济和环境的角度看，以上这些替代方式都既有长处，也有短处。核能发电无疑是最可靠的，也可以说是环境成本最低的。然而，在2011年3月日本地震和海啸之后，福岛核电站部分机组熔化，这导致核能发电突然在世界上不那么受欢迎了。经济手段包括经济激励与经济抑制。所谓排放交易制度（emission strading system）分配可交易的排放额度，旨在控制碳的排放。这种方法也被成功地应用于其他环境污染个案中。另外一个不同的方法就是碳税（carbontax），也就是一种能源使用税，假如税率准确，它将体现负外部性的代价。这将促使个人减少化石燃料的使用，从而减少碳的排放。最后，还有自然保护。如果人们学会减少能源消耗，那么温室气体排放就可以减少。日本公众对2011年3月11日地震和海啸之后核电站迅速被关闭的反应清楚表明，人们有能力靠消耗比我们想象的少得多的能源而生活。
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把跨国性气候变化视为安全问题，就相应地要求调整安全政策。例如，中国在2007年超过美国成为世界上最大的二氧化碳排放国家。然而，中国指出，按人均排放量标准计算，每个中国人的排放量只有每位美国人的五分之一。煤在中国所使用的商业能源中占70%，在美国所使用的能源中只占三分之一，而煤是产生二氧化碳排放量特别大的一种能源。中国每周建成不止一座新的烧煤火力发电站。在中国，煤的储量丰富而且价格低廉，它对于一个争夺能源以确保其许多能源密集型产业快速发展的国家来说无疑是很重要的。美国如何对付这种安全威胁呢？传统安全政策中的炸弹、子弹和封锁是没有用处的。国际能源组织（该组织创建于1973年石油危机之后，旨在为工业化国家提供政策建议）在2007年发表的一份报告中，要求采取合作的方式帮助中国和印度提高能源使用效率。换句话说，美国为了增强自己的安全，可能不得不与中国建立起伙伴关系，寻找防止危险的气候变化的创新思维、技术以及政策。
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现实主义者会认为，国际体系无政府状态决定着气候变化问题难以得到全面解决。假如一些国家决定限制自己的经济发展，以便减缓全球变暖的步伐，那么其他国家则将免费享受因此带来的好处。这属于一个典型的搭便车问题，我们在很多国际政治情势中可以观察到这样的行为。从个体国家的角度来看，搭便车通常属于理性行为。不仅如此，对于国家领导人来说，对本国人民负责，而不是对受气候变化影响最大的其他国家的人民负责，是第一位和最为重要的问题。于是，一个国家领导人可能选择免费搭车的政策，即本国不采取减少排放的措施，而享受其他国家减排政策所带来的好处。
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