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技术和权力分散
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还有第三种有关未来世界的构想，它不像福山和亨廷顿的观点那样武断，但更接近现实。这一观点的基本内容是，技术，特别是信息技术，正在导致一种中央政府的权威相对弱化的权力分散（diffusion of power）现象。20世纪是权力集中在首都的时代，这种权力集中化的过程，在苏联和纳粹德国专制统治时期发展到了顶峰。但是，经济和信息网络正在促使政府的某些治理功能，转移到比国家的层次更高或者更低的行为体手中，其中一些治理功能从政府转移到私营和非营利部门，正如表9.1所显示的。
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表9.1 21世纪治理的分散化
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本书第八章提到，信息影响权力，并且在21世纪，所有类型的政府都会发现，随着信息技术的逐步传播以及相关费用的持续降低，自己的控制能力正在受到侵蚀。人们在20世纪中叶曾经担心，计算机将导致一个乔治·奥威尔在小说《一九八四》中所描述的那样的权力集中的世界。然而，事实证明，分权效应更为强大。
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至于信息革命对权力分散化的推动作用到底有多大、有多深，每个国家的情况是不一样的，而且可能会产生抵制权力分散化的力量。但总的来看，本书第八章所论述的有关政府逐渐丧失对外政策的垄断权以及不得不在世界政治中同非国家行为体共享一个舞台的情形，是极有可能出现的。
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权力的分散既可能导致积极的后果，也可能导致消极的后果。一种好的前景是，技术促进经济发展并使得专制政权较难以维持下去。其结果是加快民主和平群岛的扩大。一种坏的前景是产生新的封建主义，那些极具破坏性的个人、恐怖主义者以及弱小的国家获得了大规模毁灭性武器，从而造成了真正的无政府状态，它不同于国家间体系的无政府状态。在这样一个不安全的世界中，历史发展可能会倒退，经济全球化的步伐会受阻，公民会牺牲民主自由权利，以便建立起霍布斯所构想的可以为个人安全提供基本保障的专制政府。
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那种好的前景告诉我们，由于跨国通讯手段的作用，人们现在对世界上其他地方发生的事情比过去了解得更多，也比较容易组织起全球性的团体。正如我们在前面所看到的，非政府组织有能力发起保护环境和人权的跨国运动。互联网通过向民众提供信息，削弱了集权政府的控制力。
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跨国公司显然是最引人注目的跨国行为体。跨国公司通过在世界范围内进行投资和在全球市场的不同领域追求利润，导致了一种独特形式的世界经济。各国政府竞相吸引国际投资。国际贸易中的很大一部分属于跨国公司内部的贸易。本田公司在美国所生产的汽车超过其在日本本土的汽车产量，而且它把在美国生产的汽车运回到日本销售。美国政府向欧盟施加压力，要求后者进口在美国生产的本田汽车。也就是说，美国把向欧洲出口美国生产的日本汽车，视为自己国家利益的组成部分。与此相类似的是，美国的IBM是日本最大的电脑主机生产商。IBM的日本公司在日本从事研究和雇用日本职员。2004年，IBM个人电脑部门为中国电脑厂商联想集团所收购，进一步增强了电脑行业的全球化性质。当一位美国人在美国拨打一个免费服务电话时，接电话的人很可能是一位已经学会美国口音的班加罗尔的印度人。
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这促使美国前劳工部长罗伯特·赖克（Robert Reich）提出”我们到底是谁”这个问题。分析人员应该关注公司总部的认同呢，还是关注公司在哪里从事研究和生产？他认为，从是否有利于美国境内的居民这个角度看问题，在美国境内从事经营活动的一家外国公司，可能比在日本境内从事经营活动的一家美国公司更重要。一些批评者反驳说，赖克看得太远，其观点在目前是不合适的。绝大多数跨国公司都有一个占据主导地位的国家认同，四分之三的美国产值是由总部设在美国的公司所创造的。尽管如此，它依然是一种很有意思的对未来进行展望的思路。跨国投资使得人们不容易搞清楚认同问题，难以回答”我们到底是谁”这个问题。跨国性投资和生态相互依存可能会影响人们对全球问题的长远认识。
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如果美国阻止外国公司进入美国市场，那么它只会使得美国的公司无力参与国际竞争。保护主义措施所带来的麻烦是，采取保护主义措施的国家可能和对方一样受到同等的伤害。因此，在20世纪90年代，美国和日本就阻碍贸易的国内壁垒问题进行了谈判。美国迫使日本在其国内管辖权限内采取措施。日本曾经有限制超级市场规模和其他阻碍外国公司进入日本流通领域做法的法律。一些日本政治家和消费者对美国的压力采取了欢迎的态度，因为它对日本消费者有利。从某种意义上说，美国生产商和日本消费者结成了一个跨国联盟。日本政府也迫使美国减少自己的预算赤字，它正确地指出，美国的贸易赤字与政府预算赤字有关。换句话说，美国和日本的官员在相互打交道的时候都不把对方逼到墙角，而是让对方采取各国主权管辖权限内的措施。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923698]
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大规模毁灭性武器的扩散
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有关技术导致权力分散的坏前景，强调了技术跨国传播的一个特殊方面。正如我们在石油的例子中所看到的，公司传播了技术和技能。技术也可以通过贸易、移民、教育和思想交流进行传播。这会对安全产生什么影响呢？目前世界上已经有40个国家拥有制造核武器、化学武器和生物武器等大规模毁灭性武器的能力。化学武器技术已经有一个世纪的历史，核武器和弹道导弹技术也已有半个世纪的历史。从某种程度上说，不扩散政策延缓了核武器的传播。但在苏联解体之后，核武器的扩散问题开始变得严重起来，因为苏联的继承国已经没有那么大的能力控制核技术外流了。
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在苏联解体之前，世界上有8个核国家。其中5个是1968年《核不扩散条约》（NPT）所正式确认的核国家，它们是：美国、苏联、英国、法国和中国。3个迄今没有加入该条约的国家被普遍认为已经秘密地研制了核武器，它们是：以色列、印度和巴基斯坦。印度和巴基斯坦在1998年公开试验了核武器。另外3个国家，即伊拉克、伊朗和朝鲜，曾经签署了《核不扩散条约》，但是它们被很多人认为在试图发展核武器。朝鲜最终退出该条约并爆炸了2个小型核装置。还有5个国家，即南非、韩国、阿根廷、巴西和利比亚，也曾经走上这条路，但后来改变主意了。很有意思的是，有30多个国家具备研制核武器的能力，但是它们并没有这么做，也就是说，有能力获得核武器的国家的数量是现有核国家数量的3到4倍。肯尼迪总统在1963年签署《部分禁止核试验条约》的时候担心，到20世纪70年代的时候，可能会出现25个核国家，实际情况并非如此。
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为什么核扩散的情况没有变得更严重一些呢？不管怎么说，在主权国家组成的无政府世界中，核武器毕竟是自助的终极形式。大致有如下几种解释。现实主义者提到了冷战当中所形成的同盟体系，即每个超级大国都向自己的盟友提供安全保障。例如，德国和日本没有研制核武器，因为它们得到美国的安全保障。美国许诺要防止任何国家对其盟友进行核讹诈，这使得德国和日本认为，它们不必发展核武器。同盟体系也制约了较小国家和地区的行为。比如，在20世纪70年代越南战争之后，韩国和中国台湾认为美国可能从亚洲撤退，因此开始研制核武器，但是在美国表示了反对态度和许诺继续向它们提供安全保障之后，韩国放弃了研制核武器的计划。与此相类似的是，苏联也限制其东欧盟友和第三世界盟国发展核武器。
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自由主义者强调了超级大国之间的合作，以及由规范和制度所构成的不扩散规制的产生。在核时代的早期，超级大国对核武器的态度是高度竞争性的。超级大国极力利用核武器，以使自己在意识形态斗争中得分。艾森豪威尔总统在1953年大力鼓吹”原子用于和平”计划，强调原子的善良一面，并表示要帮助其他国家发展用于和平目的的核技术，以此使得美国在外交上得分。与此类似的是，苏联向中国提供了核援助。但美国和苏联在1968年采取了相互合作的态度，促成了《核不扩散条约》的签订。1977年，美国、苏联以及另外13个提供核技术的国家成立了核供应国集团（Nuclear Suppliers Group），规定了可以出口的核技术的种类。
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自由主义者声称，条约和制度的存在制约了核扩散。189个国家已经批准或签署《核不扩散条约》，承担不发展或者不转让核武器的义务。无核国家同意设在维也纳的国际原子能机构（2005年获得诺贝尔和平奖）派遣核查员视察本国的和平核设施，确保这些设施的正当使用。如前所述，迄今只有以色列、印度、巴基斯坦等少数几个国家还没有签署该条约。也有某些签字国采取了欺骗行为。在1991年海湾战争结束之后，联盟军队和联合国核查员摧毁了伊拉克的核设施。建构主义者可能会补充说，1945年以后产生的反对使用核武器的规范，有助于增强这些条约与制度的作用。最后，许多极权国家试图获得核武器的历史清楚地表明，对大多数国家来说，管控核武器要比肯尼迪所想象的困难得多。美国南加州大学政治学家雅克·海曼斯（Jacques Hymans）认为，管理不善的国家一般会有核武器项目管理不善的现象，这些核武器项目是最为危险的。美国和苏联的核武器配备了精密的技术装置，即”许可行动连接装置”（permissive action links），只有高层领导人输入一个指令密码，核武器才能够被启用。但是，很多新近研制了核武器的国家并没有，或者很可能没有这些精密的技术装置。随着冷战的结束和核技术的跨国传播，准备加入核竞赛的某些新的核国家可能会使用核武器，今后核武器被使用的可能性比过去的半个世纪要大。
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人们担心的两个有关核扩散的不确定问题，一个是同盟、制度和安全保障的前景，另一个是核技术是否会从俄罗斯和巴基斯坦这样的国家流出到未来的核扩散国家和恐怖主义者手中。肯尼思·华尔兹等新现实主义者声称，核武器的扩散可能具有稳定局势的作用，因为威慑会起作用。既然核武器有助于防止冷战变成热战，为什么核武器的水晶球效应不能在中东和南亚这样的地区导致谨慎的行为和秩序呢？这种观点的毛病在于，它几乎是完全建立在单一行为体（unitary actors）之间理性威慑模式的基础之上。如果冷战后的核武器可能失控，那么这种建立在理性模式基础上的、自信的预言就可能基本上毫无意义了。很多将来可能研制出核武器的国家，都有过政变和政治动荡的历史。
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理解全球冲突与合作：理论与历史（第九版） [:1702923699]
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安全所面临的跨国挑战
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未来有一点似乎是确切无疑的：国家所面对的许多安全挑战将带有跨国性质。在威斯特伐利亚时代的大部分时间里，主权国家只需要担心来自其他国家的安全挑战。今天，有一系列的行为体和问题对国家构成安全挑战。全球化和信息革命可能会带来很多新机会，但同时也可能会导致很多新问题，这些新问题不仅对国家，而且对其他安全客体（包括个人，属于”人的安全”范畴）构成威胁。
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跨国恐怖主义 我们在本书第八章中，讨论了信息革命背景下的恐怖主义问题并得出结论，虽然今天恐怖主义作为安全威胁的严重性被夸大了，但是我们的确有必要严肃对待它，这是因为存在着恐怖主义者获得和使用大规模毁灭性武器的危险，尽管这种危险性看上去可能很小。我们有必要在这里进行详尽的论述。
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何谓恐怖主义？根据美国法律，恐怖主义指非国家团体发动的、针对非战斗人员的、有预谋和有政治动机的暴力行为。联合国通过了打击恐怖爆炸、暗杀、劫持人质以及资助恐怖主义行为的决议。联合国安理会2001年9月通过的一项决议要求所有成员国不给恐怖主义者提供庇护所，这给美国在阿富汗的军事行为提供了合法依据。然而，联合国大会难以就恐怖主义定义通过一项决议。以埃及和叙利亚为首的阿拉伯国家政府反对任何一个不把巴勒斯坦人排除在恐怖主义者范畴之外的文本，它们支持巴勒斯坦人追求自己的政治目标，反对把他们定义为恐怖主义者。正如怀疑主义者所指出的：“一个人眼中的恐怖主义者正是另外一个人眼中的自由战士。”
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乔治·W.布什总统2001年9月在联合国大会的演讲中提出，全世界应该团结起来”反对所有恐怖主义者，而不是反对其中某些恐怖主义者。民族愿望、历史过错都不能成为无端杀害无辜民众的正当理由”。他的这个发言与本书第一章所论述的正义战争理论是相吻合的，也符合国际法。非国家行为体的某些政治抵抗行为可能不应该被视为恐怖主义，比如南非反对种族隔离政策的斗士没有杀戮平民。然而，即便一个政治团体认为缺乏变革的民主程序使得在”民族解放战争”中使用武力是必要的，根据正义战争理论，剥夺无辜生命也依然是不能在道义和法律上被接受的行为。同样，假如国家以无端杀害非战斗人员来恐吓其国民，那么这就是战争罪行。如果把恐怖主义定义为非国家行为体出于政治目的而使用暴力的行为，那么国家就会被排除在恐怖主义者范畴之外（根据定义）。然而，采取类似不道德、非法行为的国家不应该被免除责任。虽然国际社会难以就恐怖主义定义达成共识，但是无端杀害无辜民众的行为受到了广泛的谴责，因为它同世界上所有主要宗教的道义信条以及国际法都是相违背的。2004年，联合国秘书长任命的一个高级小组一致认定，恐怖主义是任何一种出于恐吓目的有意导致平民或者非战斗人员死亡或者肉体严重伤害的行为。
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21世纪的跨国恐怖主义犹如以前的海盗行为。一些政府曾经庇护海盗以便从中获利或者骚扰敌手。今天，某些国家藏匿恐怖主义者以便打击自己的敌人，或者由于他们太弱而无力控制境内的恐怖主义团体。与此同时，爆炸物小型化技术、现代社会系统的脆弱性（比如航空旅行）以及互联网通讯的日益便捷，给非国家行为体对其他国家造成伤害提供了机会，尽管这种行为并没有得到所在国的支持。具有讽刺意味的是，对于共同威胁的感受可能使得许多人赞同增强国家的作用，以及支持国家之间进行安全合作。一般来说，国家体系的无政府状态比非国家行为体人人相互为战的无政府状态，相对更能被容忍。