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1702953321 现在，请设想自己是那个决定守诺还是食言的政治家。我真的要做那个食言的政客吗？一旦违约，不但对不住这个国家，还会对已经有10多个国家加入的契约机制造成破坏。如果我违背诺言，不但会受到谴责，而且每天早晨看着镜中的自己，我都会想起自己干了什么。无论我在选民面前做出何种姿态，我这个“软弱”的名头算是坐实了。于是我决定问问军队：我们有把握平息政变吗？军方会怎么回答呢？一直以来，他们训练战术、升级装备、增加预算，就是为了应对这样的突发事件。他们已经研习过法国和英国的军队迅速扑灭小国政变而不伤一兵一卒的历史经验——毕竟这不是伊拉克。总参谋长的目光俯视着领导人，回答道：“小菜一碟，总统先生。”现在轮到领导人做决定。有时候再软弱的人也能强硬一回。事实上，这个博弈比我所展示得还要容易。既然知道政变很可能被扑灭，醉鬼才会做无谓的尝试呢，所以政变是很罕见的。
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1702953323 那么第二步就解决了。最后来看第一步。如果当政变发生时，扑灭它是值得的，那么做出帮助扑灭政变的承诺也是值得的。只要做出承诺，国际社会立刻就可以得到许多好处，而任何可能的代价都是将来的事。所以我们得到解答：扑灭政变的承诺是可信的，缔约加入遵守民主规则的阵营大有益处。另外，国际社会应当承诺扑灭政变还有一个理由：回想一下是什么影响着政变发生的概率。我们前面分析过，援助显著地增加政变的风险。所以援助国政府无意中使受援国政府面临威胁。而这个威胁是它们有能力也理应出手化解的。
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1702953325 现在让我们回到这个问题上来：最底层10亿人的国家的政府到底会不会签署协议，遵守民主的国际准则呢？得到国际社会的保护是一个诱人的条件。不仅如此，政府还会考虑其他方面的好处。例如在援助国看来，它有执政合法性，这意味着有援助经费。可能在国内老百姓看来，它也有执政合法性，这意味着政府有更大的力量去达成目标。最后，这其中还存在一个激励因素。反对派一定会公开地高调承诺，一旦获选后将签订协议遵守国际准则，并且会利用这项承诺来抨击政府不公。若是能得到援助国的支持，或许可以减少对政府舞弊的攻击。
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1702953327 事实上，如果当年有这么一套国际准则机制的话，我想肯尼亚总统齐贝吉在2002年上台的时候肯定愿意加入。他在竞选宣传中承诺的一系列政治改革，正好可以用上这套国际准则。同样的，我认为肯尼亚反对党领导人拉伊拉·奥廷加在2007年的竞选中也会愿意加入。毕竟，当年正是他宣称大选结果不公并且呼吁国际社会介入。若有这么一套承诺机制，这种情况的确会触发国际干预。如果反对派可以通过承诺当选后遵守国际准则而获得政治优势，那么作为应对，政府也可能做出相同的承诺。
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1702953329 如果有这么一套国际准则机制，最底层10亿人的国家领导人就会开始分化出两派来——是做从善如流的“绵羊”，还是冥顽不化的“山羊”。[1]并且，这套机制还会对“山羊”增加压力。然而就算有这么多好处，有军事能力的国家会愿意提供平息政变的安全防御吗？只有极个别国家的军队有提供这种安全防御所需要的快速部署足够兵力的机动能力——美国、法国和英国。它们愿意吗？它们早就有这样的军事部署。美国正在调整其在非洲地区已有的兵力，建立一支驻扎在非洲的快速反应部队。这支部队的司令官会是一位将军，而第二号人物就会是一位发展领域的专家。法国在非洲西部和中部尚有一系列军事基地。英国已经为塞拉利昂提供了安全防御。在我写书期间，美国向非洲政府寻求建立军事基地，被南非和尼日利亚拒绝。
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1702953331 在伊拉克战争之后，很多国家的政府都对美国先发制人的军事行动心生警惕。南非和尼日利亚可能也担心美国的兵力部署会削弱两国在该地区的影响力。然而事实是无情的，无论是南非还是尼日利亚，都没有能力提供所需的军事力量。而且即使它们之中任何一国建立起足够强大的军力，也不利于地区的稳定。毕竟相比一个全球性的超级大国，它们的邻国可能更担心对门的老大哥吧。美国不受欢迎是因为近年来的军事行动，而法国和英国则是因为殖民主义的历史。这个世界并不完美：在非洲人眼中看来，没有哪一国的军队是干净的。但是恰恰因为有这些疑虑，我们更需要明确的行动规则来约束这些军事力量。尽管南非和尼日利亚或许不愿意为目的不明的外国军队提供基地，但是对于那些为了保护遵守民主选举规则的政府而来的军队，它们应当是欢迎的。如果“滚出非洲”导致这片大陆被不负责任的政府所把控，那么这句口号本身就是不负责任的。
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1702953333 最后，我最苛刻的读者——读罢关于降低政变风险策略的章节却依然无法安心入睡的诸位总统们——我想对你们说：先生们，我在此保证，如果你们坚持往后读，一定会找到保护自己不受本国军队威胁的可靠办法。这就是：您不再需要把军队交给姐夫来保障自身的安全。您需要做的，只是向那个贵国刚刚加入的国际社会去游说，要求缔结遵守民主规则的契约；不然的话，国际社会对您来说就没有什么价值。读到这里您做了一条笔记，终于倒头睡下。
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1702953335 建议二：确保政府公共支出的廉洁
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1702953337 方案一为政府获得权力的规则提出建议。方案二要提议的是国际社会如何能够在权力的使用方面也提供一些标准。滥用职权的核心是金钱的诱惑。
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1702953339 无论来自援助还是税收，公共收入不是裙带政治的小金库。公共收入应当用来给社会繁荣发展所需要的公共品提供资金。但是一桩接一桩的丑闻证实，只有通过监督和惩罚机制来约束政客和高级公务员们的欲望，公共财政才能用在合理的地方。在腐败已经比较罕见的发达国家，我们几乎已经忘记正直的习惯是建立在对被审查的恐惧之上。在最底层10亿人的大多数国家，公共监督的制度从政府顶层就被废除，由此导致的大面积腐败不仅浪费公共资源，还让政治骗子得势。挪用公款来为自己的党羽牟利，已经成为维持权力的标准手段。权力约束机制可能会对这些国家的政界要人造成不利；在这种情况下，国际社会应该如何帮助这些国家重新建立起权力约束机制？
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1702953341 对最底层10亿人的大多数国家来说，答案很简单——绝大多数的收入来自援助。援助国有权力也有义务确保这些经费得到合理的使用。多年以来，援助国都一厢情愿地幻想它们的钱都花在这些国家对外宣称的那些援助项目上。当我们越来越支持受援助的政府们自行决定援助项目的内容时，这些项目就更不可靠了。很显然，如果援助国资助这些政府要求的项目，那么很可能它们会选择那些原本需要用税收去支持的项目。这个过程本身没有什么问题，但是援助经费真正支持的是政府本来做不了的事情。比如埃塞俄比亚政府本来就要扩建学校，得知瑞典政府愿意资助学校，就要求瑞典人拨款。这样一来，埃塞俄比亚政府就省下了本来要花在建学校上的钱，用来干别的事情。
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1702953343 当援助国们发现这个问题之后，大多数国家从资助具体的项目变成资助预算。也就是说，它们直接送给受援国政府一张支票，作为国家收入的一部分来安排预算。虽然这是现实的做法，但此举非常不负责任。除非这个国家有着健全的预算系统，否则拨进国库里的经费就会流入政客亲信的腰包。
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1702953345 一个国家应当有健全的预算系统，这句话说起来容易做起来难。为了确保预算系统的健全，需要两样配套的资源：能力和审核。哪里有漏洞，公共收入就会从哪里流失。所以首先必须完成的重要任务就是彻底整顿公共开支的管理流程：做预算需要会计师，很多会计师。在一个缺乏诚信的体制文化中建立财政监管系统，就需要像防范独裁一样去设计体制：必须建立起重重监管，哪怕只有少数几个会计想要贪腐，也没有一点漏洞可钻。表面上看这种机制可能显得过于繁琐，因为分摊在公共开支的每一块钱上的行政成本会远远高于那些奉行诚信的体制的成本。但这就是现实：贪污腐败导致公共开支的效率下降。
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1702953347 援助国可以通过技术援助帮助这些国家的政府建立合理的会计体系。技术援助也就是提供具备专业技能的人才。这是最不受重视但往往最关键的援助方式。光是支持能力建设还不够，援助国必须核实这些技能的确是用在确保公共支出的廉洁方面。这就需要在协作进行能力建设之外采取法律措施。只有在对预算系统进行法律监管核实无误后，援助经费方可进入公共开支。当然，如果援助国立刻实施这套监管规则，那么以现行体制的状况来看，是不可能审核通过任何一笔开销的。所以监管的实施需要有一个过渡阶段，提前告知并做出安排。但是这套体系必须建立起来，没有别的办法，因为援助的项目在很大程度上是不可信的，所以为了有效利用援助经费，必须确保预算体系的健全。如果政府想要使用援助经费，那么这就是前提条件。我称之为“治理条件”（governance conditionality），以区别于“政策条件”（policy conditionality）。援助国不应该对援助对象的政府说教，指示它们要采取什么政策，或者是应当怎么在公共品方面花钱。但是援助国有义务向本国的纳税人和最底层10亿人的国家的老百姓保证，绝不纵容公共开支流入私人的腰包。
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1702953349 如果以这些作为援助的条件，有的政府就会拒绝，特别是那些靠出口自然资源获得大量收入的国家。对于这种政府，国际社会没有什么经济上的影响力，所以要采取完全不同的方法来鼓励这种国家建立廉洁的财政。这种办法在本书里暂不讨论。然而还有一类国家，虽然政府可能愿意接受援助条件，但是要建立负责任的预算系统是不现实的，因为行政系统太落后，短期内不可能达到所需要的水平。那么还有别的办法吗？
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1702953351 目前，在埃伦·约翰逊-瑟利夫（Ellen Johnson-Sirleaf）这位令人钦佩的总统带领下，改革派管理着利比里亚政府。在她之前的政府糟糕透顶，以至于最优柔寡断的援助国都亮出底线。它们对于援助经费的滥用问题忍无可忍，就把对主权的顾虑放到一边，建立起“治理和经济管理援助计划”（GEMAP）的机制。在这个机制下，财政部长没有援助国的联署就不能决定开支。GEMAP被誉为一项伟大的成功，但实际上是一个万般无奈之下回归殖民主义的办法。在和主导改革的新任财政部长安托瓦尼·萨耶赫（Antoinette Sayeh）的交谈中，她向我表示希望利比里亚不再需要这个机制。但是没有GEMAP怎么办？援助国当然信任安托瓦尼本人，但连她自己都不能保证公共经费得到合理的分配。一个腐败的财政部长可以确保公共经费的开支一定不合理，但很遗憾，这句话反过来并不成立。一个部长的工作依靠的是部里的全体雇员。总统约翰逊-瑟利夫上任的第一件事就是解雇整个财政部。她做得很对，但是第二天该怎么办呢？
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1702953353 GEMAP只是在情况已经无法控制的时候，才不得已实施的一种政策。除了用这种办法来被动应对之外，国际社会需要预料到在某些情况下，通常的问责制体系已经恶化到无法迅速修复的地步，而且这种情况下对公共品的需求也是最迫切的。那么在设计体制的时候，需要考虑如何能让大额的经费即使在最坏的情况下，仍然能够安全地投入基本服务领域。
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1702953355 在最底层10亿人的国家之中，基本上所有刚独立的政府都毫无意外地采纳了20世纪50年代欧洲盛行的模式——政府部门垄断供应。这个模式在欧洲出现一些问题，就逐渐被淘汰。对于最底层10亿人的国家，这样的模式往往是不利的，在某些地方甚至是灾难性的。
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1702953357 更加符合现实的制度设计，应该把这些华而不实的政府部门里搅和在一起的职能分割开：总体政策、项目拨款以及实际的项目实施。政府部门应当只负责制定总体政策。实际上，只有将政策制定与拨款两项职能分开，才能使政府严肃考虑政策问题——目前看来它们只重视回扣多的项目。在服务急缺而公共系统瘫痪的地方，应当开放提供服务的资格——例如开办学校——使有能者居之。也就是说，不是政府大包大揽，而是让教堂、非营利机构、本地社区以及新的慈善机构来参与提供公共服务。值得一提的是，新慈善机构往往是商学院毕业的年轻人在运营，他们既充满激情，又追求效益最大化。他们所表现出来的专业、创造力以及能量让我刮目相看。
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1702953359 在政府部门和这些服务提供方之间，应设立一个管钱的机构，负责和供应方签合同并且监督他们的工作，确保达成政府部门设定的目标。这样的机构是目前缺失的一环。目前，政府花着援助国的钱，非营利组织各自为政，没有参与公共服务的供应，很大程度上也不可靠。设立一个衔接两方的机构，可以帮助援助国把经费花在高效的服务供应上。同时，援助国将与当地政府和社会一起监督这个机构。那么问题来了，通过这个机构分配经费，是不是仍然面临着我前文提到的资助项目的问题呢？也就是说，如果援助经费支持的是最急需的基础社会开支，不就是帮当地政府节省税收来做别的事情吗？我的回答是，像利比里亚这样瘫痪的国家，经济已经崩溃，政府收入也化为泡影。这些国家急需援助，但是目前它们得到的援助太少。这是因为援助国们不信任这些糟糕的公共支出体系。所以顺理成章的结论是，援助国们需要尝试新的体系。
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1702953361 问题是，这些崩溃国家的政府愿意接受新的公共支出体系吗？我想，为了换取大幅上涨的援助经费，大多数政府会同意的。
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1702953363 建议三：由国际社会提供安全防御
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1702953365 说完问责制，该讨论安全防御了——对于最底层10亿人的这些小国来说，安全是最急需的公共品。很显然，到目前为止，安全防御的提供是不够的，这也是这些国家动荡危险的原因。最底层10亿人的国家普遍缺乏社会凝聚力。对于一部分公共品来说，这个问题可以通过权力下放的方式解决：如果在国家层面上，公共财政被视作私人金库，那么也许可以放弃一些规模经济，建立广泛的国民认同。然而这个方式在安全方面行不通：保障安全的职能一旦下放，会加剧内战爆发的风险，因为反对派的政客会招兵买马，培养自己的军事力量。安全防御不应该来自比国家更低的层面，而应该来自高于国家的层面。
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1702953367 在过去的半个多世纪里，高收入国家通过区域合作的方式提供安全防御，正如它们提供其他公共品一样。北约（NATO）就是这样一个实行集体防御的军事组织。最底层10亿人的国家相互之间是否也能成立一个合作机制呢？我后面会讲，最底层10亿人的国家在安全领域有很大的合作空间有待开发。但是在深入探讨之前，我们先要问，这个想法是否太异想天开？联合国最近提出一个更激进的方案——国家保护责任（the Responsibility to Protect），简称R2P，对于国家主权这个概念来说是个不折不扣的冲击。按照这个方案，国际社会有权介入一个国家，保护其公民不受本国政府伤害。相比之下，我提出的建议绝对温和得多。在最基本的层面上，相邻的国家通过安全防御方面的合作互惠互利；而最多不过是当一国爆发内战时，邻国有权利去保护自己的公民。
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1702953369 在论述我的主张之前，最好先声明其中不包括什么。我并没有建议联合国的军队开进津巴布韦去推翻总统穆加贝，或者去恢复达尔富尔的和平。我认为这些幻想对我们在较少争议性、更现实的领域的安全合作造成干扰。
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