1702953340
1702953341
对最底层10亿人的大多数国家来说，答案很简单——绝大多数的收入来自援助。援助国有权力也有义务确保这些经费得到合理的使用。多年以来，援助国都一厢情愿地幻想它们的钱都花在这些国家对外宣称的那些援助项目上。当我们越来越支持受援助的政府们自行决定援助项目的内容时，这些项目就更不可靠了。很显然，如果援助国资助这些政府要求的项目，那么很可能它们会选择那些原本需要用税收去支持的项目。这个过程本身没有什么问题，但是援助经费真正支持的是政府本来做不了的事情。比如埃塞俄比亚政府本来就要扩建学校，得知瑞典政府愿意资助学校，就要求瑞典人拨款。这样一来，埃塞俄比亚政府就省下了本来要花在建学校上的钱，用来干别的事情。
1702953342
1702953343
当援助国们发现这个问题之后，大多数国家从资助具体的项目变成资助预算。也就是说，它们直接送给受援国政府一张支票，作为国家收入的一部分来安排预算。虽然这是现实的做法，但此举非常不负责任。除非这个国家有着健全的预算系统，否则拨进国库里的经费就会流入政客亲信的腰包。
1702953344
1702953345
一个国家应当有健全的预算系统，这句话说起来容易做起来难。为了确保预算系统的健全，需要两样配套的资源：能力和审核。哪里有漏洞，公共收入就会从哪里流失。所以首先必须完成的重要任务就是彻底整顿公共开支的管理流程：做预算需要会计师，很多会计师。在一个缺乏诚信的体制文化中建立财政监管系统，就需要像防范独裁一样去设计体制：必须建立起重重监管，哪怕只有少数几个会计想要贪腐，也没有一点漏洞可钻。表面上看这种机制可能显得过于繁琐，因为分摊在公共开支的每一块钱上的行政成本会远远高于那些奉行诚信的体制的成本。但这就是现实：贪污腐败导致公共开支的效率下降。
1702953346
1702953347
援助国可以通过技术援助帮助这些国家的政府建立合理的会计体系。技术援助也就是提供具备专业技能的人才。这是最不受重视但往往最关键的援助方式。光是支持能力建设还不够，援助国必须核实这些技能的确是用在确保公共支出的廉洁方面。这就需要在协作进行能力建设之外采取法律措施。只有在对预算系统进行法律监管核实无误后，援助经费方可进入公共开支。当然，如果援助国立刻实施这套监管规则，那么以现行体制的状况来看，是不可能审核通过任何一笔开销的。所以监管的实施需要有一个过渡阶段，提前告知并做出安排。但是这套体系必须建立起来，没有别的办法，因为援助的项目在很大程度上是不可信的，所以为了有效利用援助经费，必须确保预算体系的健全。如果政府想要使用援助经费，那么这就是前提条件。我称之为“治理条件”（governance conditionality），以区别于“政策条件”（policy conditionality）。援助国不应该对援助对象的政府说教，指示它们要采取什么政策，或者是应当怎么在公共品方面花钱。但是援助国有义务向本国的纳税人和最底层10亿人的国家的老百姓保证，绝不纵容公共开支流入私人的腰包。
1702953348
1702953349
如果以这些作为援助的条件，有的政府就会拒绝，特别是那些靠出口自然资源获得大量收入的国家。对于这种政府，国际社会没有什么经济上的影响力，所以要采取完全不同的方法来鼓励这种国家建立廉洁的财政。这种办法在本书里暂不讨论。然而还有一类国家，虽然政府可能愿意接受援助条件，但是要建立负责任的预算系统是不现实的，因为行政系统太落后，短期内不可能达到所需要的水平。那么还有别的办法吗？
1702953350
1702953351
目前，在埃伦·约翰逊-瑟利夫（Ellen Johnson-Sirleaf）这位令人钦佩的总统带领下，改革派管理着利比里亚政府。在她之前的政府糟糕透顶，以至于最优柔寡断的援助国都亮出底线。它们对于援助经费的滥用问题忍无可忍，就把对主权的顾虑放到一边，建立起“治理和经济管理援助计划”（GEMAP）的机制。在这个机制下，财政部长没有援助国的联署就不能决定开支。GEMAP被誉为一项伟大的成功，但实际上是一个万般无奈之下回归殖民主义的办法。在和主导改革的新任财政部长安托瓦尼·萨耶赫（Antoinette Sayeh）的交谈中，她向我表示希望利比里亚不再需要这个机制。但是没有GEMAP怎么办？援助国当然信任安托瓦尼本人，但连她自己都不能保证公共经费得到合理的分配。一个腐败的财政部长可以确保公共经费的开支一定不合理，但很遗憾，这句话反过来并不成立。一个部长的工作依靠的是部里的全体雇员。总统约翰逊-瑟利夫上任的第一件事就是解雇整个财政部。她做得很对，但是第二天该怎么办呢？
1702953352
1702953353
GEMAP只是在情况已经无法控制的时候，才不得已实施的一种政策。除了用这种办法来被动应对之外，国际社会需要预料到在某些情况下，通常的问责制体系已经恶化到无法迅速修复的地步，而且这种情况下对公共品的需求也是最迫切的。那么在设计体制的时候，需要考虑如何能让大额的经费即使在最坏的情况下，仍然能够安全地投入基本服务领域。
1702953354
1702953355
在最底层10亿人的国家之中，基本上所有刚独立的政府都毫无意外地采纳了20世纪50年代欧洲盛行的模式——政府部门垄断供应。这个模式在欧洲出现一些问题，就逐渐被淘汰。对于最底层10亿人的国家，这样的模式往往是不利的，在某些地方甚至是灾难性的。
1702953356
1702953357
更加符合现实的制度设计，应该把这些华而不实的政府部门里搅和在一起的职能分割开：总体政策、项目拨款以及实际的项目实施。政府部门应当只负责制定总体政策。实际上，只有将政策制定与拨款两项职能分开，才能使政府严肃考虑政策问题——目前看来它们只重视回扣多的项目。在服务急缺而公共系统瘫痪的地方，应当开放提供服务的资格——例如开办学校——使有能者居之。也就是说，不是政府大包大揽，而是让教堂、非营利机构、本地社区以及新的慈善机构来参与提供公共服务。值得一提的是，新慈善机构往往是商学院毕业的年轻人在运营，他们既充满激情，又追求效益最大化。他们所表现出来的专业、创造力以及能量让我刮目相看。
1702953358
1702953359
在政府部门和这些服务提供方之间，应设立一个管钱的机构，负责和供应方签合同并且监督他们的工作，确保达成政府部门设定的目标。这样的机构是目前缺失的一环。目前，政府花着援助国的钱，非营利组织各自为政，没有参与公共服务的供应，很大程度上也不可靠。设立一个衔接两方的机构，可以帮助援助国把经费花在高效的服务供应上。同时，援助国将与当地政府和社会一起监督这个机构。那么问题来了，通过这个机构分配经费，是不是仍然面临着我前文提到的资助项目的问题呢？也就是说，如果援助经费支持的是最急需的基础社会开支，不就是帮当地政府节省税收来做别的事情吗？我的回答是，像利比里亚这样瘫痪的国家，经济已经崩溃，政府收入也化为泡影。这些国家急需援助，但是目前它们得到的援助太少。这是因为援助国们不信任这些糟糕的公共支出体系。所以顺理成章的结论是，援助国们需要尝试新的体系。
1702953360
1702953361
问题是，这些崩溃国家的政府愿意接受新的公共支出体系吗？我想，为了换取大幅上涨的援助经费，大多数政府会同意的。
1702953362
1702953363
建议三：由国际社会提供安全防御
1702953364
1702953365
说完问责制，该讨论安全防御了——对于最底层10亿人的这些小国来说，安全是最急需的公共品。很显然，到目前为止，安全防御的提供是不够的，这也是这些国家动荡危险的原因。最底层10亿人的国家普遍缺乏社会凝聚力。对于一部分公共品来说，这个问题可以通过权力下放的方式解决：如果在国家层面上，公共财政被视作私人金库，那么也许可以放弃一些规模经济，建立广泛的国民认同。然而这个方式在安全方面行不通：保障安全的职能一旦下放，会加剧内战爆发的风险，因为反对派的政客会招兵买马，培养自己的军事力量。安全防御不应该来自比国家更低的层面，而应该来自高于国家的层面。
1702953366
1702953367
在过去的半个多世纪里，高收入国家通过区域合作的方式提供安全防御，正如它们提供其他公共品一样。北约（NATO）就是这样一个实行集体防御的军事组织。最底层10亿人的国家相互之间是否也能成立一个合作机制呢？我后面会讲，最底层10亿人的国家在安全领域有很大的合作空间有待开发。但是在深入探讨之前，我们先要问，这个想法是否太异想天开？联合国最近提出一个更激进的方案——国家保护责任（the Responsibility to Protect），简称R2P，对于国家主权这个概念来说是个不折不扣的冲击。按照这个方案，国际社会有权介入一个国家，保护其公民不受本国政府伤害。相比之下，我提出的建议绝对温和得多。在最基本的层面上，相邻的国家通过安全防御方面的合作互惠互利；而最多不过是当一国爆发内战时，邻国有权利去保护自己的公民。
1702953368
1702953369
在论述我的主张之前，最好先声明其中不包括什么。我并没有建议联合国的军队开进津巴布韦去推翻总统穆加贝，或者去恢复达尔富尔的和平。我认为这些幻想对我们在较少争议性、更现实的领域的安全合作造成干扰。
1702953370
1702953371
那么让我们从容易接受的开始：互惠互利的安全防御合作。回想一下邻国之间的军备竞赛。如果邻国之间相互视为威胁，那么各国政府的军费开支就会变成该区域的公共弊病。军备竞赛并不能改善整体的安全状况，纯属浪费钱。更糟糕的是，我之前谈过，部分枪支流入黑市，一个地区军费开支越高，反政府武装集团就更容易弄到武器，而廉价的枪支增大了内战的风险。
1702953372
1702953373
有没有什么办法，可以像总统阿里亚斯·桑切斯（Arias Sanchez）在中美洲推动和平一样[2]，解决“力利浦特”的军备竞赛困境？一个可以参考的例子是通过区域贸易协定降低关税。非洲国家的政府就区域贸易协定已经谈判多年，但在军费开支领域却没有类似的沟通。原因之一，是涉及的方面太多。假如在一个岛屿上有两个国家，彼此之间展开军备竞赛，那么两国之间谈判相对容易，毕竟军费开支对彼此构成威胁，而停止军备竞赛对双方都有利。
1702953374
1702953375
遗憾的是，非洲大陆的情况完全不同：一系列国境线把整块大陆划分成47个国家。津巴布韦毗邻赞比亚，赞比亚紧接着刚果民主共和国。刚果民主共和国对赞比亚构成潜在的威胁，但津巴布韦就没有这个顾虑。同样的道理，刚果民主共和国还与乍得接壤，邻国之间的关系以此类推。通过贸易协定可以在某几个国家之间降低关税，而不包括其他国家。比如津巴布韦和赞比亚之间可以达成协议，而刚果民主共和国则不参与。然而一个国家降低军费开支对所有其他国家都有利，无论其他国家是否响应。比如假设赞比亚削减军费，对津巴布韦和刚果民主共和国都有好处。但是，如果只有津巴布韦随之削减军费，那么赞比亚的处境就不太安全，因为现在它相比刚果民主共和国来说要弱势一些。所以军费削减的谈判要想成功就必须把所有国家都包括进来。由于在这个问题上要么全体国家同气连枝，要么一事无成，而非洲地区国家太多，结果就是不可避免地陷入僵局。总而言之，区域间合作提供安全防御这个办法听上去很诱人，但实现起来太难。
1702953376
1702953377
军费开支作为一种区域间的公共弊病应该受到遏制。从理论上来讲，减少公共弊病的措施通常是征税——这就是碳税（carbon tax）[3]背后的原理。所以如果非洲联盟可以达成协议，就该对军费开支征税，正如欧元区对高额赤字这项区域公共弊病征税一样。当然，非洲联盟要想达成这样的区域合作还任重道远。那么有没有别的方法？想一想，提供对某地区有利公共品的最有效方式不一定来自该地区内部。疟疾疫苗的发现就是一个例子：疫苗的普及有利于整个非洲，但只有高收入国家才拥有研究疫苗需要的技术。疫苗的研究在高收入国家进行，这也正是相关经费能够得到合理使用的原因。同样的道理也可以运用在降低军费开支这一区域公共品上，办法是对军费征税。
1702953378
1702953379
通过把援助经费和军费水平挂钩的办法，援助国可以在这个区域模拟一种国家之间税收。想一想我们之前讲过的内容，就知道援助国有充分的理由这么做：到目前为止大概40%的军费开支是由援助经费买单的，而这与其初衷背道而驰。援助国原本应该对军费开支征税，但是实际上却一直在补贴！目前为止，援助国们对于受援国不断增长的军费只有批评指责。如果它们能把这种合理的不满体现在某种明确的援助经费分配制度上，对于控制军费水平更有效，同时也避免了造成对受援国横加干涉的印象。举个例子，以目前的水平为基准，军费开支每增加1美元，援助经费就减少40%，减少的经费会分配给其他国家；反过来，军费开支的削减则会得到相应的奖励。与批评指责不同，这种办法不会被视为侵犯主权，而是提供一种地区间的公共品，同时这种简单又稳定的激励机制很有可能有效控制军费水平。
1702953380
1702953381
现在，让我们再进一步。到目前为止，安全防御的供应是国家之间一种互惠互利的公共品。所有的政府都希望享有安全，而由国际社会来供应安全防御的方案，大大提高了其技术可行性。然而别忘了正如一首歌里唱的，我的快乐也许建立在你的痛苦之上。说得更专业一点，我的决定可能对你造成负外部性。即使我不愿意，这些外部性也需要被内部化。现在，在国家主权的问题上我们要态度强硬一点。
1702953382
1702953383
从历史上来讲，整个国家主权的概念起源于三十年战争[4]。在那段战乱的岁月里，信奉不同宗教的政府彼此为敌争夺地盘。战争留下的惨痛教训使人们深刻意识到，靠血腥的征服来改变宗教的使命，不值得付出如此沉重的代价。国家主权的原则就此诞生——无论一国政府对自己的人民犯下什么罪恶，其对别国的利益造成什么影响，都不足以构成介入干涉的理由。主权的概念诞生于17世纪，这个理念在当时是有合理依据的，因为那时候经济和社会尚未高度结合。然而无论这个概念在历史上是否合理，如今已经站不住脚。今天，一场内战对邻国产生的不利影响太严重，不可忽视。
1702953384
1702953385
我和安珂、丽莎·肖维以及阿尔伯特·贝哈共同研究过内战对邻国的负外部性。我们采用标准的方法，不过需要小心区分与战争有关和无关的影响。例如，干旱会影响好几个国家，就像20世纪90年代中期南非的旱灾一样。我们发现，内战对邻国造成的损失远低于对本国造成的损失，这一点毫无意外。一般来说，当一个国家陷于内战的时候，其邻国的经济增长会下滑0.9%。然而一个处于内战中的国家往往与三个以上的国家毗邻，并且邻国的经济规模一般都比内战的国家大。这是由于——我们以前讲过——国家小而穷，战争风险就大。
1702953386
1702953387
我们只研究一国内战对直接相邻的国家造成的影响，而忽略在更广泛的区域内的负面溢出效应。然而研究结果表明，即使仅限于直接相邻的国家，一国内战对所有邻国造成的负面影响总体上仍远高于本国的损失。所以，根据经济学中关于如何将外部性内化进决策过程的标准解决方案，那些显著影响内战风险的决策就应该在该区域内来共同决定。刚果民主共和国的战乱影响到好几个邻国，以至于卢旺达、乌干达和安哥拉三国都向刚果派出了部队。这个例子极好地说明了安全防御对于整个区域的重要性。
1702953388
1702953389
回想一下，我们之前说过冲突后时期是最危险的。冲突后的国家很可能再次爆发战争，对邻国造成巨大损失。那么冲突后国家的邻国是不是有权利影响该国的政策呢？一年前，我的设想是，冲突后国家应当经历一个与邻国共享主权的阶段，直到渡过危险时期为止。然而，后来我意识到两个无法逾越的问题。
[
上一页 ]
[ :1.70295334e+09 ]
[
下一页 ]