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图6.2 罗斯福总统签署1935年《社会保障法案》，“新政”项目之一。（社会保障局历史档案）
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图6.3 约翰逊总统签署1965年《老年保健医疗法案》，“伟大社会”项目之一，前总统杜鲁门出席。（林登·约翰逊图书馆收藏照片，由冈本洋一拍摄）
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克林顿在这两种情形——全民医疗保险与福利改革——中遇到的风险是多重的并且连续的。他提议采取两项主要改革，前者彻底失败，后者则将福利改革的提议权丢给了共和党人。最终签署共和党人第三次通过的法案，引发了自己党内的批评。这些情形极好地说明了提出彻底改革所带来的种种危害。
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危机反应具有与前述政策类型截然不同的性质。根据定义，它是一种特别的类型，是对常规秩序的一种干扰。人们的期望是行政机构会立即作出回应，由总统领导和指导。国会也会参与其中，但通常是在总指挥的领导之下。然后，人们会评价总统的回应是否有效。
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危机反应的最新事例也是历史上最为突然的事例之一：2001年9月11日恐怖分子袭击纽约世贸大厦与华盛顿五角大楼之后小布什作出的决定。常规性国内改革的现有议程，被一系列国土安全与国防议题所替代。政党分裂的国会以及选民中存在的党派之争，很快转向了对小布什总统领导力的不分党派的支持。其施政满意度猛增至空前的高点，并且自这些测量手段被采用之后，这一高水平满意度此次维持的时间在所有总统中最长。
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形成鲜明对比的是，在伊拉克战争问题上，对总统的支持更为冷淡，无论是在开始阶段，还是在全面军事行动结束之后发生持续不断的暴动袭击时。区别在哪里呢？总统很难说服其批评者，并进而说服许多民众：萨达姆·侯赛因在伊拉克的统治代表一种危机，或者这种统治直接与反恐战争相关联。这些质疑又被无法找出大规模杀伤性武器所强化。换句话说，无论对公众还是对许多国会议员而言，伊拉克战争并不被视为危机反应。
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卡特里娜飓风是危机反应的另一个例证，与“9·11”事件相比，它对小布什的领导力远为不利。没有人怀疑这场飓风是一种危机或者应该由联邦政府作出反应。但是，反应的效果是地区性的，而不是全国性的，罪魁祸首是大自然而不是恐怖分子。的确，“9·11”事件也被地方化了，但是其威胁却四处扩散。
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就卡特里娜飓风而言，联邦、州以及地方政府之间的协调并不适于处理一项异常的自然灾害。作为人们期待中应该作出有效应对的机构的首长，总统必然要承担起责任。不管公众对总统或政府应对能力的期待是否现实，卡特里娜飓风灾害都是总统责任的一次主要体现。它就是与身在高层的职位如影随形。没有任何借口可言。
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政策过程
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政策的设置与执行的过程可被划分为如下几个阶段或功能：问题界定、议程设定、备选方案形成，以及项目的合法化、执行和评估。总统及其助手在每个阶段扮演着不同的角色，其他分支官僚机构、立法机构与司法机构也是如此。政治主要决定着总统的参与以及这种参与的理由说明与形式。但是，将能明显看出的是，鉴于总统与行政分支采取一种组织化的等级结构来提出政策重点与提案，它在早期阶段扮演着特别关键的功能。
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问题界定是第一步。什么议题会要求获得联邦政府的关注，为什么？至少要思考两个维度：宽泛的议题（例如恐怖主义）与具体的问题（例如国土安全、辨别并俘获或者铲除恐怖分子、处理社会与经济效应）。在辨识与阐述议题并对需要应对的问题进行界定方面，总统经常扮演关键角色。他们处于引导公众对某个议题进行关注的有利位置上。
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但是，总统们并不拥有最后决定权。什么议题要求关注，为什么？这经常是国会与媒体辩论的主题，甚至就该议题的重要性存在着广泛共识。例如，在后“9·11”时代的美国，移民问题被广泛视为一种关键议题。但是，一些决策者将这一问题界定为未能控制好边界、执行好现存法律；其他决策者则强调解决数百万非法移民问题的必要性，因为他们作为劳动力资源已经成为美国经济中的重要力量。
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即使总统的偏好已经被法律制定过程带来的变化所修改，总统也必须承担责任吗？这是必然的。就算是总统本来反对的计划，总统也需要担负起责任（例如，里根必须为任何他反对的任何数量的政府方案负责）。
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议程设定实际上是设定政策重点的一项活动。它是一项极具政治色彩的行为，总统具有显著的宪法、机制与选举方面的优势来详细说明政策重点。他们发表国情咨文，他们由一个能够为政策重点提供详细解释的复杂官僚体系服务，他们与预算编制者紧密共事，而这些预算编制者知晓正被设定的政策重点的财务记录和效果。
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总统们在利用这些优势的程度方面各不相同。决定因素包括总统的治理哲学（更为主动还是更为被动）、主要议题的性质与数量以及反对党的力量。例如，艾森豪威尔并不是强势的政策活动者；他在相对平和的时期内担任总统，面对极少的重大议题；并且，在其8年总统任期中，民主党在国会两院中占据多数席位时间长达6年。与其相反，约翰逊则在总统任期中展现出一副扩张的面貌，他必须处理日益不受欢迎的越南战争，并且其所属党派占据着国会绝对多数。
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恰如预期，在给定的三个决定因素（哲学理念、议题与反对党力量）上，二战之后的各位总统展现出多种不同的组合。里根推崇有限政府理念，试图削减税负与官僚机构的规模，并任职于相对平稳的时期，拥有8年任期中有6年由共和党人主导参议院的意想不到的优势。在任职的最初几年中，里根的议程主导了与政策相关的政治活动，其削减税负的立法成就影响着此后总统的议程。
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克林顿与小布什的情形很有趣。前者开始时奉行雄心勃勃的政府角色观，后来则作出调整；面对很少的国内或者对外危机；并且不久便在国会中失去民主党人的多数地位。国会中的共和党人，主要是众议院议长纽特·金里奇，在1995年得到议程设定权力，但是后来眼睁睁地看着克林顿在1996年连任后重获这项权力。2000年，小布什倡导“富有同情心的保守主义”议程，作为保守主义政策重点的中间道路。这些政策重点几乎尚未落实，小布什便察觉到美国正在从相对平和时期向“9·11”后日益剧烈的危机时期转型。他持续不懈地与在国会中占微弱优势的共和党（在2001年共和党甚至失去参议院多数达到18个月之久）合作共事，这种状况在他推进政策重点时会促进激烈的党派斗争。
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如果总统只有有限的政治资本，他会期待其他人来扮演议程设定者的角色。1989年，当老布什在国会山上处于弱势政治地位时，众议院议长詹姆斯·赖特（来自得克萨斯州的民主党人）便是活跃的议程设定者；1995年，当克林顿也面临这种地位时，纽特·金里奇（来自佐治亚州的共和党人）便成为活跃的议程设定者。2001年，当民主党成为参议院多数时，他们处于为参议院设定议程的位置上，这与小布什所偏好的位置很不相同。对小布什而言，更引人注目的是民主党人在2006年中期选举中接过国会两院的主导权。议程设定要求总统与反对党领袖进行磋商。
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备选方案形成也是行政机构本来就有的功能，主要原因在于官僚机构及其等级结构所代表的专业知识。总统及其幕僚在竞选中作出承诺，并在主政白宫期间回应各种议题。通常情况下，这些承诺缺乏详细的规划。它们有待相应的内阁部门或机构内的专家来加以拓展。与之相似，国会委员会的工作人员也经常与国会议员的私人工作人员一道，准备对规划进行修改或者提供替代方案。
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总统们很少寄望于国会能够全部批准他们的备选方案，即使在总统所在政党占据国会中的明显多数时。1965年约翰逊的老年保健医疗制度提案，就由众议院筹款委员会民主党主席威尔伯·米尔斯（来自阿肯色州的民主党人）进行了大幅修改。另一个医疗改革的例子：尽管民主党占据多数席位，克林顿的全国改革方案还是在国会两院都遭到否决。众议院与参议院民主党人设计替代方案的努力也徘徊不前。
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针对重要议题，一般还是由总统来说：“让我们从这里开始着手。”每一位高层官僚和国会议员都有一个装满备选方案的抽屉（在今天，更可能是一个硬盘）。然而，这些人都没有总统那样的威望，也没有宣传其备选方案的受众。
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合法化是一项备选方案（经常是一种妥协）得到批准的过程。这基本上是一项立法功能，尽管当法案向前推进时，总统及其幕僚也会积极地参与其中。多数支持的获得，要经过各委员会和参众两院内部的一系列阶段，以及两院之间的会谈。这个过程可能会持续数月，甚至会延续数年。对某些争议性提案来说，并不罕见的是，在达成最终通过法案所要求的所有立场的协调一致之前，国会需要多次重复这些阶段。因为参议院中有阻挠议事程序，在法院通过法案可能需要绝大多数的支持（60%）。并且，根据宪法条款，缔结条约需要参议院三分之二多数的赞同，宪法修正案或者推翻总统的否决则需要国会两院三分之二多数的通过。
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