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在提供信息方面,情报界的许多部门(当然不是全部)已明显后退,不管是应对《信息自由法案》还是法定解密审议的请求。情报界不仅从克林顿政府的政策后退了,甚至也从里根和布什政府的政策后退了。
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一个值得注意的变化是,小布什政府披露了包括伊拉克、阿富汗和恐怖主义问题的国家情报评估的存在及主要评价,而奥巴马政府则未发布任何有关评估的信息。除了缺少自行决定的信息发布,看来也没有应信息自由法案请求而发布国家评估。至于“2009-2012年国家情报评估或跨情报部门备忘录中标有‘网络’、‘网络战’及‘网络战争’字样”的信息披露请求,国家情报总监办公室答复,相关文件在档,但“必须完整留存”。
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近年,向全国情报委员会提供信息的网站完全消失了。国防部情报局在20世纪80年代初曾应《信息自由法案》的请求自动发布其组织和功能指南,而现在只上传一幅其整个机构的图表,却没有有关内容的进一步信息。国防情报局的保密状况进一步强化。其近任局长迈克尔·弗林在其离任讲话中谈到需要透明度时,下令停止出版非保密的内部期刊《公报》。该期刊提供有关国防部情报局组织和行动的有价值的信息,并可通过《信息自由法案》轻松获得。国家地理空间情报局也对其组织结构信息采取了相似作法。从上述事例中可见,该局依靠国会授权以任意封闭其组织信息。这就证明,某些情报部门将滥用现有的豁免权,而国会的行动则可以阻碍而非推进透明度。美国特种作战司令部在获得国会授权后,干脆要求不适当的信息自由豁免权,拒绝公布其未经标明的组织机构图表。该司令部最近断言,因图表包含类似国家侦察局等机构的代表名单而不能公布,似乎该司令部没听说过公布单独信息的要求,也没有办法遮蔽有关名单。
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中央情报局经常采取的策略是,宣布被要求公布的文件享有完整性豁免权,也就是说一个句子都不能公布。其习惯说法是,完整文件被豁免公开的原因是其信息的机密性,若公开可泄露有关来源和方法。中央情报局近年宣布,目前已不起作用的气候变化与国家安全中心证书,以及该中心制作的五页报告,都有完整性豁免权。中央情报局还宣称,其《情报研究》期刊的许多文章都有完整性豁免权,包括有关特别行动办公室的创立(20世纪40年代后期设立)、对美国运输司令部的情报支持以及核情报来源的文章。这些说法的荒谬之处,是中央情报局在一起不相干诉讼中显示出来的。在这起诉讼终结时,中央情报局公布了那些文章,大部分内容是明确非保密的,而且有标注。中央情报局在应对《信息自由法案》请求以及面对法官时能躲则躲,这并非中央情报局在披露信息上采取双重标准的头一例。与此相似的是,司法部拒绝完整公布该部检察长有关联邦调查局报告的请求。该请求的依据是《2008年外国情报监视法案修正案》第702条款。然而,在面对《纽约时报》诉诸的一项法律行动中,中央情报局却不得不公布了这份284页文件的大部分内容。
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对于缺乏透明度及口是心非,解决之道部分来自政府对内对外对透明度的坚定承诺。但政府各部门对披露信息的抵抗,却能藐视或破坏来自支持透明度或预设可披露信息的广泛指令。因此,禁止各部门在未获特别豁免时对某些信息加以保密或拒绝披露,在某种情况下也许是必要的。此外,对秘密决定和《信息自由法案》请求的答复进行审议,有必要成为各检察长人员充足的办公室的一个授权。这些检察长都坚定支持信息披露,并有权保证诚实行为和遵守指令。
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国会监督
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过去数年发生的一些大事,尤其是在让公众对接受上百亿美元纳税人款项的政府情报部门知情方面,令众议院常设情报特别委员会和参议院情报特别委员会的监督作用及其局限性成为关注焦点。
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在2003年美国发动伊拉克战争之后,参院特别委员会就有关入侵伊拉克决策的美国情报行动提出了一系列详细报告。近来,对班加西、波士顿马拉松爆炸等事件,以及上述委员会报告中对中央情报局引渡、拘押和审讯计划的大量执行情况总结,两院特别委员会都举行了听证会。两委员会还以声明和听证会对斯诺登泄密事件做出了反应。结果是,两委员会为公众提供了有用的知识,让他们来判断情报界的某些行动是否明智和有效。
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但总体来看,与早前两院特别委员会相比较,目前国会的监督纪录显得乏善可陈。特别委员会当初是为应对指控中央情报局国内行动不当而设立的临时机构。当时参议院丘奇委员会和众议院派克委员会对情报界行动举行了公众调查听证会,让新信息进入了公众视线。然而,两委员会现在的成员更像是为情报界的行动进行蹩脚的辩护,而不是评审。例如,众院情报特别委员会主席麦克·罗杰斯起初在没有证据的情况下提出斯诺登为俄罗斯情报部门工作,后来又称斯诺登应被控以谋杀罪。罗杰斯还断言,只要国家安全局当时不知情,其大规模信息搜集行动就没有侵犯美国公民的隐私权。同样,参议院特别委员会主席也谴责了斯诺登,并就大规模信息搜集行动发表了虚假无力的看法。正如众议员布什·霍尔特(新泽西州民主党)和美国科学家联盟政府机密项目主任斯蒂文·阿弗特古德就众议院监督委员会所写,“那就是众议院情报特别委员会发怒的限度:让它恼火的不是国家安全局滥权,而是滥用信息披露”。
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在推进透明度和解密方面,两院特别委员会的纪录也不佳。在推动情报部门更加透明或更好响应《信息自由法案》请求,以及更主动披露信息方面,两委员会似乎并不感兴趣。它们对监督程序也不透明:参议院情报特别委员会曾阻止一位前职员向新闻界谈及监督程序。相反,它们起了加强保密的作用。它们更感兴趣的是泄密调查以及通过立法让封存数据远离公众变得更容易。(一个明显例外是,1991年,在参议院情报特别委员会的推动下,国家侦察局存在的“事实”得以解密。尽管此事据今已有20载。)
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特别委员会的条例使其实际上无法提醒公众注意所出现的问题,不管这些问题是关系到某方案所用款项,还是可能威胁隐私权和公民自由。当第三枚“迷雾”型隐形卫星的耗资上升到大约100亿美元时,参议院情报特别委员会的有关成员只能对一项“主要采购计划”耗资巨大发出抱怨。即使政府行政机构对《爱国法案》第215条款的解释以及随之而来的大规模信息搜集方案令参议员罗恩·怀登(俄勒冈州民主党)和马克·乌达尔(康涅狄格州民主党)感到困扰,他们也只能发出含糊的警告。其中之一出现在2011年8月参院特别情报委员会对《2012财政年度情报授权法案》的报告中。他们写道,“白宫决定隐瞒美国政府对这项法律意义的官方解释是不可接受的,也是不能持久的”。只是在斯诺登泄密事件出现之后,政府的解释才被披露出来,而且后果严重。同样值得注意的是,国会两委员会中,只有极少成员发出含糊的抱怨。在效果上,它们更像是代表了另一层行政机构的看法,而不是保护其选民的公民自由、隐私权益和纳税款项。
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政府各部门的共同问题
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对隐私权和公民自由以及透明度的敌视,并非只限于联邦政府的情报和国家安全部门,或者只限于联邦政府。无论是在联邦、州或地方政府哪个层面,可预料的是,不管是态度开明的还是保守的政府,都支持想要搜集更多公民信息的部门,以及在没有法院批准的情况下获得更多行动授权。
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近年,在更多引人注目的最高法院案件中,有一件是美国政府诉琼斯案。该案事涉未经法院许可部署执法设施,即在一名贩毒嫌犯的车上安置全球卫星定位追踪器,当时该车停放在嫌犯的宅院里。最高法院在2012年1月裁决,这一行动等同于《宪法第四修正案》中的搜查。其后,上诉庭认为类似搜查需要得到法庭许可。在早前的另一案(凯洛诉美国政府)中,联邦政府一名特工为地方警察提供了一套热成像装置,该装置被用来测定某大麻种植嫌犯住宅的高热水平。最高法院以5
:4的票数裁决,这种行动等同于《第四修正案》中的搜查,从而推翻了最终的罪名。
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对公民行为实施大规模信息搜集行动。不仅限于联邦调查局和国家安全局。自从尼克松总统在1970年签署《银行保密法》后,美国所有金融机构都被强制要求提交货币交易报告,列明每笔超过1万美元现金往来的每一位顾客的姓名、住址、银行账户数据以及社会保险号。据报道,金融消费者保护局在2013年要求得到各银行的记录,以及至少1000万名消费者的购物信息。这一行动堪与国家安全局比肩。搜集的数据包括信用卡、房屋抵押贷款信息以及诸如撤销贷款、活期存款透支等金融产品。报道还称,“金融消费者保护局通常在检查各美国银行时要求提交这些报告,强令它们遵从要求,否则可能面临法律制裁”。该局局长的论调与联邦调查局和国家安全局大规模信息搜集方案的辩护者类似:“说我们跟踪个人消费者或者侵犯其隐私权,这个提法是完全错误的。”
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最高法院在2014年裁定一案(瑞利诉加利福尼亚州)。在该案中,加利福尼亚州政府(州长开明,首席检察官更为开明)辩称警察未经法官批准有权搜查任何被捕者的手机。最高法院以9
:0表决一致驳回了加州政府似是而非的说法和论点,并告知该州执法部门,如要检查手机通信内容则必须不厌其烦得到搜查许可。其后,在2014年9月下旬,加州州长否决了要求警方使用无人机监视必须获得许可证的法律提案。他说,原因是该法律允许紧急情况下使用无人机监视的规定过于严格。
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以市政府的名义进行监视或提出侵扰性的信息要求,也可成为居民或商户的问题。洛杉矶市、奥克兰市和纽约市的提议都要求急剧扩大使用监控和信息搜集技术,以支持高犯罪率城区中的执法行动。这些技术包括洛杉矶警察局获得的闭路电视、面孔识别软件、安装在警车或屋顶上的车牌阅读器,以及附着在民用飞机上的比警方直升机捕捉范围大10000倍的照相机。纽约警察局则“拥有连接3000台监视照相机的大型数据系统,这些照相机配备车牌阅读器、辐射感应器、犯罪数据库和恐怖嫌犯名单”。
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洛杉矶市的汽车旅店和酒店的经营者都要面对一项城市法令,要求他们在没有得到许可证的情况下交出房客记录。该法令还规定经营者记录房客的姓名和住址,其汽车的制造厂家和牌号,进住的日期和时间,预定离店日期,房间号码,付款方式,以及为该房客登记的雇员姓名。违反这项法令可导致6个月监禁及1000美元罚款。2013年后期,第九上诉巡回法庭以7
:4表决裁定该法令违宪,因为它侵犯了经营者而不是房客的权利。2014年10月,最高法院同意接受洛杉矶市的上诉。
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同样重要的是要认识到,各级政府机构对保密和不透明的偏好可能与国家安全毫无关系。类似披露会揭示官员们不愿公开讨论的失败、失职、浪费或行为。因此,奥巴马政府不愿与诸如不良资产救助方案、索林德拉公司困局以及犯罪片《速度与激情》场面等方面的信息沾上边。美国环境保护署实际上不愿发表据说可支持其决策的科学研究结果。政府各部门也力图让揭发者和那些提供与特定部门“通讯联络”办公室不同观点的人保持沉默。2006年,一名客机便衣警察向记者透露远程航班削减保安计划后被开除。此事经披露后,促使国会采取行动阻止了该削减计划。2011年,一位资深科学家警告汉福德设施处理放射性废料有设计缺陷,他就被派到缺少家具和电话的地下室工作。2014年,美国海关边境保护局指令一名与媒体谈话的官员“立即结束并停止”这样做。
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不仅是对公众缺乏透明度,即便对行政部门的监督者也是如此。以至于在2014年8月初,众议院监督与政府改革委员会主席和高级委员以及众议院国土安全和政府事务的47位总监写道:“最近对查阅记录的严格限制,妨碍了和平队、环境保护局和司法部的工作。”
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内华达州政府社会保障司有关平价医疗法案申请者指导员犯罪历史的档案,有人打了一场官司才得以见到。2014年10月,纽约公众电台总裁抱怨,新泽西州州长克里斯·克里斯蒂在就职日誓言“一个问责制和透明度的新时代已经来临”,但该承诺从未落实;而对纳税人要求公开该州长的州外旅行支出记录的请求,却只给出了一份“被大肆编改得毫无意义的文件”。州立大学也有同样行为。一种说法是,“密歇根州立大学董事会例行在暗室中处理校务,避开公众审视”。
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在地方政府层面,记者在报道弗吉尼亚州北部警察局时发现,信息一般由其他部门公布,包括事故报告,记者却得不到。一位前警官将此情形称为各部门之间“显著缺乏透明度”。另有报道说,一名警务记者认为“费尔法克斯县警察局的缺位就是拒绝所有对信息的要求”。在全国范围内,警察在抓人时都宣读“隐私权利”,但力图阻止拍照这些抓捕行动。
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地方政府抗拒披露信息的另一事例发生在2010年的加利福尼亚州。透露给新闻界的消息揭示,“洛杉矶县在管护方面的一连串行政缺失导致儿童丧生”,包括一名社会工作者在获知一名11岁男童想要自杀后,却将他单独留在家中。洛杉矶县监事会的反应是下令对泄露事件展开调查。该县儿童和家庭服务局局长抱怨道,泄露此事为其同事们制造了一个道德问题。在2011年后期,安纳海姆市计划局官员在《公共记录法案》请求公开市政委员会成员与计划局的通信记录后,据说他们警告雇员删除那些可能让职员、官员和开发商难堪的电脑文档。
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在美国的另一端,很开明的纽约市政府因没有落实其透明度承诺而受到责难。该市警察局在2013年后期对其77个辖区下令,停止向媒体提供发生在各自街区的犯罪信息。根据纽约市公共利益倡导者办公室2013年的报告,该市接到的《信息自由法案》请求中,有三分之一被置之不理。此外,该市还拒绝了提供接受或拒绝标准的正式文件的请求。
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